作者简介：邓国胜，清华大学公共管理学院教授，主要研究方向为NGO，社会管理与社会创新，北京 100084；王杨，清华大学公共管理学院博士后，主要研究方向为NGO、社会工作、社区治理，北京 100084
随着综合国力的增强、企业“走出去”与“一带一路”战略的提出，中国政府、企业在国际治理体系中的作用日益凸显。然而，作为国际治理体系新兴的主体之一，中国的社会组织在国际治理体系中的作用十分有限，尚缺乏影响力与话语权。“走出去”开展项目的社会组织不到总数的十万分之一，在海外设有办事处、有专门人员、有长期项目、有稳定资金的更是寥寥无几。中国社会组织国际化程度严重偏低不仅与中国的国际地位不符，也影响了中国在全球治理体系中作用的发挥。因此，有必要深入认识中国社会组织“走出去”的必要性，了解“走出去”的现状与面临的挑战，同时，应借鉴其他国家的经验，推动中国社会组织“走出去”的进程。
一、中国社会组织“走出去”的必要性
(一)积极参与全球治理体系的需要
全球治理委员会认为，从全球角度，治理事务不再主要被视为处理政府之间的关系，而必须理解为还涉及社会组织、公民的迁移、跨国公司以及全球性资本市场。全球治理倡导的多元化主体的国际合作，不仅包括主权国家政府、正式的国际组织的合作，还包括跨国公司和INGO(国际非政府组织的英文缩写——作者注)的参与。然而，各国政府代表的是本国利益，跨国企业追求的是经济利益最大化，只有INGO以使命为先，代表公平与正义，追求全球公共利益。因此，能够在全球性社会问题的解决方面发挥更积极的作用。我国虽然早就提出了对外开放和走出去的战略，但主要还是针对企业，社会组织“走出去”并没有提上重要议事日程。迄今为止，在全球治理中，中国社会组织发挥的作用还十分有限。“木桶”理论认为，木桶的容量主要取决于短板，而中国参与全球治理的短板就是社会组织。因此，中国的社会组织亟须走出国门，在国际舞台、在全球治理之中扮演更重要的角色，发挥更大的作用。例如，改革开放以来，中国的扶贫开发取得了举世瞩目的成效，农村贫困人口数量从1978年的2.5亿人减少到2014年新标准的7 017万人，成为最早提前实现“千年发展目标”中减贫目标的发展中国家。在扶贫开发过程中，中国的社会组织发挥了巨大的作用，也积累了丰富的经验。社会组织可以将中国扶贫开发的模式和经验传送到世界各地，特别是帮助亚非拉发展中国家脱贫致富，促进扶贫等社会问题的解决。
中国社会组织“走出去”也有助于提升我国的外交形象及国际地位。中共十八大提出要扎实推进公共外交，而公共外交与传统对外交流的根本差异就在于主体的多元性。在公共外交中，各参与主体从不同角度，通过不同方式向国际社会展现和表达本国国情，并直接了解相关群体的观点和态度，这样的交流能够更直接、更有效地传达本国的形象，有助于改善国际舆论环境，维护国家利益。正如钱其琛所说：“官方外交和民间外交是有机的整体，二者相互渗透，互为补充。民间外交要从群众团体的角度为官方外交的发展创造良好的社会条件”。由于政府缺乏渠道与INGO打交道，有时也会导致外交上的一些困境。如果中国社会组织能够“走出去”，积极参与到国际治理体系之中，对塑造生动全面的国家形象，消除误解与偏见、有效表达中国立场及讲好中国故事，提升中国的国际地位都将发挥积极的作用。
(二)完善国家对外援助体制、提高援助效果的需要
长期以来，中国政府在对外援助方面做了大量工作，取得了举世瞩目的成效。然而，在新形势下，传统的对外援助模式也受到一些挑战。例如，援助主体过于单一、受援国基层民众从援助项目中难以受益、信息透明度低等。这些都要求对我国对外援助体制和机制不断进行调整和完善。
从国际经验来看，吸纳社会组织参与对外援助可以促进对外援助体制的完善。在美国、英国、日本等发达国家，很多INGO会配合本国政府开展对外援助工作，从而提高援助效果和社会影响。这是因为，政府对政府的援助模式容易忽略社区及民众的需求、滋生受援国政府的腐败。社会组织参与到对外援助体系，首先，可以打破原有的政府对政府的单一模式，促进竞争机制的形成，使对外援助的模式更加多元化；其次，社会组织具有灵活性和创新性的特点，有助于提高对外援助的及时性，惠及更多的穷人，扩大援助项目的影响；再次，社会组织参与对外援助，还可以以平等、中立的身份与INGO和受援国NGO沟通，听取不同的声音，更容易取得共识，从而降低援助项目的风险；最后，社会组织深入社区，以人与人之间的交往切入，注重专业化的社会服务，可以有效弥补政府单纯硬件援建的不足，有助于增进两国人民之间的感情，建立受援国与援助国之间持久的友谊。
(三)协助海外中资企业履行社会责任的需要
2000年之后，我国企业海外投资呈持续上升的趋势，投资额和营业额逐年增长。企业海外投资虽然帮助受援国完善了基础设施建设，推动了当地社会经济的发展，但某种程度上也对受援国的社会和环境带来了一些负面的影响。当前，一些海外中资企业在履行社会责任方面受到个别西方媒体和国外NGO的攻击和责难。这既与少数海外中资企业不遵守当地法律法规、破坏环境等行为有关，也与一些海外中资企业不知如何履行企业社会责任，同时缺乏与国外NGO沟通的能力有关。而通过中国社会组织“走出去”，不仅可以协助海外中资企业更好地履行社会责任，而且可以帮助中资企业搭建与外界沟通的桥梁，实现多方共赢。这是因为，社会组织实施的公益项目，专业性强、效果好，能够立足于基层社区，赢得老百姓的认可。另外，社会组织可以利用自身与国际NGO的行业联系，帮助海外中资企业了解并参与到有关社会责任标准的制定过程，增进海外中资企业与国际NGO的沟通与交流。
二、中国社会组织“走出去”的现状和存在的问题
(一)中国社会组织“走出去”的现状
1.“走出去”的社会组织数量少。
截至2014年底，中国社会组织总数已近60万家，然而截至2013年，我国涉外组织类社会团体仅有481个，占当年社会组织总数的0.17%，其中民办非企业单位只有4家。这些涉外社会组织中，在多国开展项目、设立办事处的更是微乎其微。实际上，迄今为止，我国尚没有一家真正意义的INGO，即发起于中国、总部在中国的INGO。而根据2014年美国非营利部门年度简报的统计，2014年，美国INGO共7 001家；根据英国海外发展非政府组织网络(BOND)的业务统计，目前与国际合作和海外发展援助有关联的非政府组织有400余个；根据日本国际协力NGO中心的统计数据，截至2014年10月，日本的INGO有328家。
2.中国社会组织在海外尚处于“四无”状态。
近年来，当国际上出现巨灾时，中国的一些社会组织也纷纷组织捐赠，更有一些先锋性的社会组织勇敢地“走出去”，积极到海外开展援助项目。例如，中国社会组织国际交流促进会、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、全球资源研究所等均已在海外开展了若干援助项目。然而，中国社会组织在海外基本上还处于无办事处、无专职员工、无经常性项目、无稳定资金的“四无”状态。有些社会组织在海外开展的项目周期比较短，有些仅仅参与一些紧急救援的任务。如全球环境研究所(GEI)在老挝开展的沼气项目，由于资助方未追加投资，在项目实施一年半后只好撤出老挝，项目办公室也被迫关闭；中国扶贫基金会等社会组织在印尼等国家积极开展海啸救援活动，但并没有在受援国扎根长期开展灾后重建。
3.中国社会组织在国际治理体系中的作用有限、影响小。
目前，全球有4 287家NGO取得了联合国谘商地位，它们有权参加联合国的各项会议，发布立场文件，甚至影响议题和议程设定。其中，中国(包括港澳台)仅有48家社会组织拥有联合国经济社会理事会谘商地位，其中，4家社会组织获得全面谘商地位，41家社会组织获得特别谘商地位，另外3家获得注册谘商地位。同时，在其他国际组织中，在环保、扶贫等领域，中国社会组织参与少，影响小，议程设置和话语权主要掌握在西方INGO或印度等新兴国家INGO手中。例如，在国际气候体制中，INGO的地位和作用已被普遍认同，许多INGO以观察员身份参加《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)下的大部分正式、非正式谈判，并通过为缔约方谈判代表提供文件材料以及与谈判人员当面交流，以表达立场、影响谈判进程。气候大会谈判期间，以气候行动网络(CAN)为核心的西方环保NGO每天凌晨向谈判代表印发一份名为“ECO”的简报，用以传达他们对当天谈判主题的立场和观点，并表达潜在的妥协或对某一文件的支持或反对态度，被一些谈判代表认为是公众舆论的“晴雨表”。同时，INGO还会主办大规模的“NGO论坛”和各种边会。相比之下，少数中国的社会组织只是刚刚开始参与，由于专业化程度不高且缺乏参与经验与技巧，影响较小，难以提出有效的对策建议及引起国际社会的关注。
(二)中国社会组织“走出去”存在的问题
1.政府扶持力度不够。
社会组织“走出去”最重要的是资源问题。相比国内项目，社会组织海外项目的捐赠来源比较单一，目前主要依靠少数海外中资企业。从国际实践来看，政府海外援助资金(ODA)是NGO海外项目的主要资金来源之一，甚至有的INGO的海外项目主要依靠ODA资金。而中国对外援助资金，主要是政府通过受援国政府，或政府通过中资企业实施，通过中国社会组织的还极少，且未有制度安排。根据经合组织成员(OECD)的分析报告，2013年发展援助委员会(DAC)成员国政府双边援助资金投向或通过社会组织实施的比例平均达到14.1%，其中，爱尔兰最高，为40.5%，美国24%，英国16%，澳大利亚13%。而中国的对外援助资金通过NGO实施的比例几乎可以忽略不计。
2.社会组织“走出去”的能力不足。
在海外开展项目，不仅成本高、资金需求量大，而且需要社会组织的海外工作人员外语好，对受援国的法律法规熟悉，了解受援国的文化，有较强的沟通能力和海外项目管理能力。由于起步晚，加上政策法规限制，中国社会组织国际化的人才匮乏，在海外运作的经验不足。而且海外慈善项目在国内筹款非常困难，这导致国内社会组织在海外开展项目的能力严重不足。即使是目前国内规模最大、能力最强的中国扶贫基金会，2014年，其国际部也仅有5名专职工作人员，占全职工作人员的0.254%。国际项目的捐款仅为439万元，占全年总捐款的0.716%。
3.社会认同度不高。
公众对中国社会组织海外援助项目的认同度不高也限制了中国社会组织“走出去”的步伐。虽然近年来中国经济快速发展，但仍然存在贫富差距、养老、教育、医疗等社会问题。一些公众认为，既然国内还有大量的社会问题亟待解决，中国的社会组织就应当先解决国内社会问题，再到海外开展慈善项目。例如，2011年，中国青少年发展基金会在非洲援建希望小学的举动经媒体报道后在国内引起强烈反响。一些民众表示不理解，有网友质疑“我怀疑有多少中国慈善家不顾本国的穷苦大众的疾苦，却热衷非洲的扶贫”；“自己家的孩子不爱，专爱别人的孩子，这样的人能是有‘爱心’的‘善人’吗？”在舆论的压力下，中国青少年发展基金会专门做出了回应：“希望工程走进非洲”没有向社会公众进行劝募，也没有公募计划，该项目所有捐款均来源于世界杰出华商协会会员的定向捐赠。又如，媒体爆出潘石屹向海外名校几次捐款后，也引来了网上对他的质疑，认为他“吃里扒外”，“不爱国”。在当前的社会环境下，中国社会组织“走出去”很难筹集到所需要的资金，这已经成为中国社会组织“走出去”面临的难题之一。
三、发达国家推动NGO“走出去”的经验
作为国家对外援助战略的重要组成部分，发达国家积极推动本国NGO“走出去”，在制度与模式上形成了比较成熟的经验。
(一)美国推动NGO“走出去”的做法与经验
美国一直在对外援助中注重与NGO的合作，将NGO参与ODA作为提高对外援助效果的重要手段。根据美国哈德逊研究所连续七年的报告显示，美国NGO的海外援助除2009年与政府官方援助大体相当之外，从2005年开始，已经超过了政府的官方发展援助的总额。这与美国政府对INGO的政策支持密不可分。
1.从立法上保障NGO走向国际。
NGO参与美国对外援助可以追溯到二战时期。二战后，美国政府便授予NGO对外援助的合法资格。1961年，美国修订了《对外援助法》，自此，美国NGO参与对外援助开始快速增长。1981年，美国国会通过法案(公法97-113)，要求美国国际开发署将每年年度预算的12%-16%用于资助NGO。1985年，国会通过(公法99-83)法案再次规定，政府提供不少于15%的援助资金给予NGO。
2.设立专门机构，负责对NGO参与对外援助的资助和监管。
1961年，美国设立国际开发署，负责美国大部分非军事性对外双边发展援助项目，也是对NGO进行资助和管理的专门机构。美国国际开发署统一协调NGO的海外援助资助工作，向一些NGO提供资金，由它们具体实施部分对外援助项目；国际开发署还负责对项目进行监管，通过评估保证对外援助项目的效果；另外，为了保持与NGO的良好沟通与合作，美国国际开发署还专门设立了一个发展伙伴办公室，2011年更名为“创新与发展伙伴办公室”，负责发展和管理与NGO的合作伙伴关系、总结资助项目经验、创新资助方式与管理模式等，以提高对外援助的效率、创新性及影响。
3.推动各方的合作。
美国在开展对外援助过程中，不仅注重本国政府、跨国公司与国际NGO之间的沟通与合作，同时也注重与其他国家对外援助机构、国际组织等之间的合作。1973年新修订的《对外援助法》，不仅要求政府通过NGO来帮助解决在发展中国家贫困人群的问题，而且支持私人机构和公共机构之间的相互联系与合作。例如，在缅甸，美国国际开发署不是单独行动，该机构在提供援助的过程中，还与澳大利亚国际发展署、英国国际发展署等九个国家共同出资成立多方援助的“生计与食品安全信托基金”，负责农业发展方面的援助工作。除了建立捐赠者联盟之外，美国国际开发署还通过合作协议、项目外包等方式大量依托本国的跨国公司和INGO实施在缅甸的援助项目。美国国际开发署有时还会牵针引线，帮助本国的企业与NGO合作在缅甸开展慈善项目，达到政府、企业和NGO合作共赢的目的。
(二)日本推动NGO“走出去”的做法与经验
与西方其他主要发达国家相比，日本NGO“走出去”的起步较晚。20世纪70年代末80年代初，日本NGO在东南亚难民的国际救助合作中受到关注之后，政府才逐步认可了NGO在对外援助中的作用，开始支持NGO“走出去”。
1.多个部门为NGO提供资金支持。
日本外务省是日本政府负责对外关系事务的政府机关。1994年，日本政府在外务省经济协力局设立民间援助支援室，负责与NGO的对话合作与财政支持。日本外务省为参与国际合作的NGO提供的资金资助包括合作无偿资金援助、NGO事业补助金、JICA草根技术援助项目三类。外务省以NGO合作无偿资金援助的名义，为在发展中国家开展经济社会开发项目的日本NGO提供资金支持。2014年，共有57个组织的108个项目获得日本外务省无偿资金资助，项目分布在35个国家和1个地区，资助金额达40.9亿日元。日本外务省还针对开展经济社会开发项目的日本NGO所从事的项目设计、项目事后评估、国内外研讨会等，提供总费用的1/2的事业补助金，上限为200万日元。2014年，共有16个团体的16个项目获得资助，金额达到1.99千万日元。外务省资助的JICA技术援助项目有时也会委托包括NGO在内的民间团体实施，2014年，草根援助支持型项目为8个，草根伙伴型项目为16个。除此之外，日本多个政府部门也都有对NGO国际合作的资助，包括日本邮政公社国际志愿者储蓄、地方自治体补助、外务省NGO项目补助、环境再生保全机构地球环境基金及其他政府补助等。
2.设置与NGO合作对话的机制。
日本政府与NGO的国际合作虽然起步晚，但比较重视制度和机制建设。冷战后，日本政府调整了对外援助政策，提出了多项举措，其中就包括对NGO对外援助的支持措施，提出加强对地方自治团体、NGO和国际志愿者(UNV)的支持。为此，政府设立了多项与NGO合作对话机制，包括NGO—外务省定期协商会、ODA-NGO协商会、NGO-JICA协商会、NGO-JICA日本等。NGO—外务省定期协商会制度于1996年创设，每年召开1次全体会议，下设“ODA政策协商会”、“合作推进委员会”等2个小委员会；ODA-NGO协商会于2002年成立，作为在发展中国家开展活动的日本NGO进行交流的场所；NGO-JICA协商会主要是为了更好地促进国际援助，提高市民对国际援助的认知；NGO-JICA日本主要是为NGO与JICA的合作强化项目实施，共在20个国家设立了据点。通过各种机制的建设，推动了政府与NGO之间的定期对话与合作，增进了双方的了解，促进了NGO的国际化。
3.为NGO“走出去”提供技术支持和能力建设。
除对NGO提供资金之外，日本还注重完善NGO“走出去”的外部环境，为强化日本NGO“走出去”的能力提供支持。例如，日本设置了NGO顾问项目、NGO实习生项目、NGO海外学习项目、NGO研究会等。日本外务省委托在国际合作领域具有相关经验和良好业绩的日本NGO团体作为“NGO顾问”，对NGO国际合作活动，NGO设立、组织管理和运营，市民及NGO相关者的咨询作出解答和回应。2014年，NGO顾问成员有17家组织。NGO实习生项目是外务省委托日本的NGO培养致力于从事国际援助工作的年轻人员，2015年计划招募14个NGO组织，对这些接收实习生的NGO组织，日本外务省通过运营事务局(JOCA)提供10个月共190万日元外加车马费。NGO海外学习项目是以日本NGO的骨干为对象，开展1—6个月的海外学习项目，学习分为“实务研修型”和“研修听讲型”，2015年，计划招收12名培训人员。NGO研究会则是为了提高NGO的能力以及专业性，政府召开的各种主题的会议。政府对NGO提供的技术支持和能力建设大大推动了日本NGO“走出去”的步伐。
四、中国社会组织“走出去”的政策建议
结合中国社会组织“走出去”的现状和存在的问题，在借鉴国外推动社会组织“走出去”经验的基础上，我们认为，中国也应尽快将社会组织“走出去”提到战略高度，大力培育和发展中国自己的INGO，并形成政府、企业和社会组织“三位一体”的对外援助新模式。
第一，加大政府对社会组织“走出去”的资金扶持力度。中国社会组织“走出去”面临的最大障碍之一是资金问题。因此，建议政府在每年对外援助的资金中，按照一定的比例和逐步提高的原则，设立一个基金，专门用于鼓励社会组织参与对外援助，并将其制度化。政府可以通过购买服务等方式，重点委托社会组织参与对外援助的软件项目实施。例如，扶贫开发、环境保护、社区发展、能力建设、青年创业、人道救援等对外援助领域可以优先通过中国的社会组织来实施，为社会组织“走出去”提供资金保障。
第二，完善社会组织“走出去”的相关法律及制度。当前，中国社会组织“走出去”还面临一些政策“瓶颈”。例如，社会组织在海外设立分支机构还缺乏法律依据；海外运作项目的行政成本较高，往往超过《基金会管理条例》的比例限制；社会组织向海外捐赠现金和物资的渠道不畅通等。这些都亟待从法律法规上予以解决。一方面，应从立法上解决社会组织“走出去”的合法性问题，明确我国社会组织在海外设立分支机构或代表机构的管理办法；另一方面，应当出台鼓励社会组织“走出去”的相关政策措施。包括物资出关、外汇管制、税收减免等相关规定，保障社会组织在海外实施项目的顺利开展。
第三，加强中国社会组织“走出去”的各类平台建设。首先，应建立政府与社会组织的沟通合作平台，成立社会组织“走出去”的协调机构，专门负责社会组织参与对外援助的资助和管理工作，加强政府与社会组织之间的沟通与合作；其次，搭建海外中资企业与中国社会组织沟通交流的平台，进一步促进海外中资企业与中国社会组织的战略合作伙伴关系；再次，搭建社会组织之间的沟通交流平台，既包括中国社会组织与受援国社会组织沟通交流的平台，也包括在海外开展慈善事业的中国社会组织之间的沟通交流平台，促进社会组织之间的相互学习和协作。
第四，加强中国社会组织“走出去”的能力建设。政府除了为社会组织“走出去”提供资金支持外，还可以通过培训、经验交流等方式，提升中国社会组织“走出去”的能力。首先，应培养一批懂得INGO运作与管理的国际化人才。高等学校、研究机构应加强对这方面的研究和人才培养。其次，应当树立一些中国社会组织“走出去”的典型和项目品牌。挖掘率先“走出去”的社会组织在扶贫、救灾、青年创业、教育、医疗等领域的对外援助中发挥积极作用的典型组织和品牌项目，形成榜样和经验参照，带动更多的中国社会组织“走出去”。
第五，营造社会组织“走出去”的社会氛围。政府应加大宣传力度，提高社会各界对中国社会组织“走出去”的认识，为社会组织“走出去”创造有利的社会环境。与此同时，增强社会组织海外项目的透明度，提高社会公信度。
