中经联播讯（欧阳雪 张宇晖）地方政府与企业签订协议，约定按投资规模与税收贡献给予奖励。企业履约投产后，政府却单方以“指标未达标”为由解除协议，拒绝兑现承诺。法院在裁判中明确指出：“行政优益权不可以随意行使。”9月12日，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心主办，北京合川律师事务所、北京企业法治与发展研究会联合主办的中国法治化营商环境建设（公益）大讲堂（2026年第3期）在北京举行。北京工业大学教授、原法律系主任张荆发表主题演讲时指出，行政协议兼具行政性与契约性双重属性，行政优益权与民事平等权的冲突已成为行政审判领域的高频难点，亟需通过“先定性后适用”的裁判路径与程序规制加以平衡。

本期大讲堂聚焦地方政府在招商引资过程中多发的法律问题，汇聚法学专家、经济学者、律师及媒体代表，围绕招商引资协议定性、民行与民刑交叉纠纷、契约履约、风险防控等热点议题展开深度研讨，助力规范地方政府招商行为，保护民营企业投资权益。

张荆基于130余起真实案件的深度梳理与研判指出，行政协议纠纷的核心矛盾源于“行政性”与“契约性”的天然张力。公权逻辑体现为行政优益权的扩张，行政机关基于公共利益需要享有单方变更、解除协议的特权，但实践中常会被扩大化使用，容易突破契约相对性原则，导致相对人合法权益受损。私权逻辑体现为契约平等的私法自治，协议本质上要求双方地位平等、意思表示一致，相对人基于对行政机关的信赖而投入资源，其合法预期利益应受法律严格保护。核心命题在于：如何在保障公共利益的前提下，防止行政优益权滥用，维护契约稳定性与相对人合法权益。

张荆系统辨析了行政优益权与民事平等权的五点核心差异。权利基础方面，行政优益权源于行政公权与法律的直接授权，具有鲜明公法属性；民事平等权根植于私法自治原则，基于意思自治与契约自由。主体地位方面，行政协议中双方地位实质不对等，行政主体处于管理与主导地位；民事法律关系中双方地位完全平等，遵循平等协商原则。行使规则方面，行政优益权以“公共利益、法定必要”为核心原则，可依法单方突破契约约定；民事平等权严守合意的契约精神，合同变更、解除必须基于双方达成合意。责任承担方面，行政优益权造成相对人损失的适用行政补偿制度，补偿范围以直接损失为限；民事平等权实行“全额赔偿”原则，损失赔偿范围涵盖可得利益。法律适用方面，行政优益权争议启动行政复议或行政诉讼，由行政审判庭审查行政行为的合法性与职权法定性；民事平等权争议依据合同约定申请商事仲裁或提起民事诉讼，由民事审判庭或仲裁机构审查合同效力与履行的公平裁判。

张荆以两个典型案例展开剖析。案例一是招商引资行政协议案，地方政府与企业签订协议约定按投资规模与税收贡献给予奖励，企业履约投产后政府单方以“指标未达标”为由解除协议，拒绝兑现承诺。法院明确指出行政优益权不可以随意行使，行政机关单方变更或解除协议必须基于公共利益需要且符合法定程序，否则需承担违约责任。案例二是刘文军合作办学案，2006年刘文军出资140万元帮助河南往流中学清偿外债并购得80%股权，与教体局及学校签署合作办学协议书。2015年当地教体局出台回购文件，引发家长恐慌与生源锐减，学校运营陷入严重困境，刘文军以合同违约行政起诉教体局，教体局则以“维护社会稳定”和“公共利益”为由进行抗辩。该案一审法院判决教体局违约，继续履行合同，赔偿刘文军经济损失7万元。刘文军不服，上诉至中级法院，维持原判。法院认定协议本质为行政合同。但合同条款具有明确的利益分成、风险共担等交易性要素，具有民事合同的基本属性。另外“社会稳定”属于政策目标而非法律概念，不能直接等同于行使行政优益权所需的“公共利益”。应当在民事合同框架下，政府与相对人法律地位平等，行政机关违约依《民法典》承担全额赔偿责任。

张荆提出“先定性、后适用”的裁判路径。判定协议属性是解决争议的首要前提，需摒弃“主体决定论”，依据协议的核心目的、权利义务、有无买卖、股权交易等内容，以及法律关系本质进行界定。行政协议认定关键在于协议内容直接涉及公共管理、公共利益实现，或行政机关为履行法定职责而签订，优先适用行政优益权规则。民事合同认定关键在以财产流转为核心，包含金钱给付、股权交易、资产租赁等典型民事法律关系内容，适用民事平等权规则。行政主体的参与不必然导致协议具有行政属性，需穿透协议条款，依据实质法律关系进行定性。

张荆还比较了域外经验。英国法律体系中无“行政协议”概念，严禁政府直接从事商业营利活动，通过严格公法约束明确政府角色，确保市场主体平等竞争地位。日本对行政优益权设定极其严苛的法定条件，强调事前充分论证、事中严格司法审查，严格适用比例原则，选择对企业权益影响最小的方式，以及违法赔偿机制。启示在于明确政府在市场中的“裁判员”角色，通过立法严格限制行政权力对商事活动的直接干预，构建“穷尽法律救济”机制，通过严格的司法审查和严格赔偿责任倒逼行政优益权审慎行使。

张荆强调，程序正义是法治的基石，应以程序正义弥补主体地位不对等的实体瑕疵。具体规制路径包括：权利告知，明确告知相对方行使优益权的事实理由、法律依据及救济权利；听证申辩，充分听取相对方陈述与申辩意见，保障其参与权；充分说理，在行政决定中详尽说明行使优益权的必要性、合理性及对公共利益的具体考量；结果公示，将最终处理决定向社会公开，接受公众监督。通过公开透明的听证程序与公正的司法监督，确保行政权力在阳光下运行，是平衡行政主体与相对方权益的关键保障。

与会专家一致认为，区域经济竞争维度已发生质变，从传统的“拼土地、拼税收、拼优惠”全面升级为“拼法治、拼信用、拼服务”。稳定、公平、透明、可预期的法治环境超越单纯的政策红利，成为决定资本流向、企业选址和人才聚集的最核心、最持久的关键变量。中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心研究员、中国经济新闻联播网总编黄凤荣在主持本期大讲堂活动时强调，招商引资，一端连着政府，一端连着企业；法治，则是双方最可靠的桥梁。政府需要以法治约束权力、稳定预期，企业需要以合规维护权益、防范风险，律师和媒体则可以在全流程中发挥专业服务和监督作用。

黄凤荣介绍，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心密切呼应党中央、国务院关于法治化营商环境建设的一系列重要部署，致力于为地方政府法治化营商环境建设提供学术支撑和智库服务，为企业投资行为和经营发展提供系统化、专业化服务，充分发挥资源优势维护企业合法权益，全力推进我国法治化营商环境建设。每期选取合适的主题或者经典案例，举办法治化营商环境建设（公益）大讲堂活动，是研究中心推进各项工作的重要方式，也是连接政府、学界、实务界、企业界和媒体界的重要平台。