本次政策的根本目的是解决土地财政模式面临的瓶颈，为保持城市经济稳定增长、推动城市发展方式转向而提出措施。
2017年8月28日，国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（下称“方案”），在北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
政策一出，立刻引起媒体和业界高度关注。有观点称，这一政策意味着集体土地正式入市，建在其上的房地产开发成本可降至20%－30%，也就是说二、三折超低价房即将面市。还有不少冠以“楼市王炸”之类浮夸标题的文章也随即刷屏。可惜的是，这些文章似乎有些误读了。
那么，《方案》释放出的真正信息究竟是什么？以下五个问题或许可为我们管窥一二。
一问：为什么要开展《方案》试点？
长久以来，我国采取的是“土储模式”——国家对集体土地先征用、变性、收储，变为国有建设用地以后再进行开发。然而，洪水总有撞上堤坝的时候，随着社会发展，集体土地的开发模式和发展方式已难以适应城镇化的发展方向。中国城镇化的后半段还有很长的路要走，如何避开征地环节，在集体土地上探索继续推进城镇化的新模式，成为顶层设计的当务之急。
其一，在住房的供需矛盾推动下，在集体土地上建设住房逼不得已成为现实，但因政策空白，由此导致的消防、治安、地方黑恶势力坐大等问题成堆，既然挡不住、禁不绝，不如变堵为疏，跟上市场步伐，以正视听。
其二，积弊已久的城乡矛盾不但久未破题，城乡差距反而越来越大，尤其是城乡接合部等地区，城乡距离近在咫尺，对比反差却如天壤，如不及时化解，城镇化将被画地为牢。
其三，新形势下保增长压力大，无论对国家还是城市，经济停止增长意味着就业、社会稳定等一系列问题的连锁反应。
至此，笔者以为，本次政策的根本目的是解决土地财政模式面临的瓶颈，为保持城市经济稳定增长和城市整体可持续发展、推动发展方式尽快转向提出措施。
二问：试点房售价会降低吗？
熟悉土地开发的人知道，在政府主导的土储模式下，住房售价涵盖了征地、拆迁、农民安置、农民转居、物业建安、配套设施、企业利税六大项。那么，在集体土地上建设住房的成本是否会减少呢？从成本结构上看，减少的只是征地和农转居，对于13个大城市试点，两项成本所占住房售价比不超一半。
倘若低租金房供应充分，新增住房确实能暂时缓解供需矛盾，房价也会有所下降。不过，下降幅度却很难计算，因为集体土地租赁住房只租不售，何来二三折价房之说？
不仅如此，由于集体土地可以入市，村集体和农民配合拆迁和征收的意愿就会减弱。征地更难，商品房供应量就会减少。由于商品房有着唯一合法的买卖权，投资品属性不可替代，国人的买房观念又不可能一下转变为“以租为主”，买房需求仍将长期持续。
殷鉴未远，深圳房价近年大涨，就是源于2009年率先进行的集体土地入市探索，随后几年都完不成土地整备（即土地收储）计划，缺口达一半以上。供需矛盾下，房价成为了出口。
三问：投资渠道可行吗？
从政策上看，投资审批环节打通了；但从融资渠道上看却未必行得通。
为什么？因为《方案》规定在集体建设用地上建设的是“租赁住房”，只租不售，因此房屋所有权没有流通性，不能成为抵押物；加之“不得转租”，使用权也没有流通性。当所有权和使用权都被冻结时，连“商品”都算不上，因此没有抵押贷款融资的可能。
尽管住房具有使用价值和现金收益，未来租金收益可以进行质押贷款融资，但这只是在法理上成立，实际上未必行得通。
我们算笔账：据2016年国家统计局数据，北京住房租售比平均为1：662，即52年租金可以收回房屋总价。假设在集体土地上建设住房成本降低一半，租赁价格不变，大约26年租金可收回成本，若加上利息约为40年。若以租金质押融资，意味着房屋业主——村集体在40年内无任何净收入，期间所有租金收入都要先归银行。而银行也不划算，40年后才能收回本息。在13个试点城市中，租售比最高的厦门，租金收回投资年限约为45年；最低的成都也要22年。这样的贷款产品，银行是没有兴趣研发的。
如果靠股权融资呢？虽然该方法被《方案》明文认可，但由于住房产品缺乏交换价值，取得现金收益能力低，本身缺乏对合作者的吸引力，实际上却可能连股权合作都谈不成。缺乏融资渠道的结果，是只能依靠集体自有资金进行建设，如此一来，开发恐怕是有心无力。
四问：谁来开发建设住房？
目前的村集体——即使是相对发达的村集体——自身也缺乏大规模开发建设能力，多数集体要做也只能与开发商合作，采取类PPP模式（村集体相当于政府，代表全体村民公共利益）。
不过，如果采取股权合作开发，则存在几个制度性障碍：一是集体土地评估没有公认方法，如北京六环一带开发进展缓慢的主要原因，就是集体土地估值偏高，削弱了投资吸引力；二是如果村集体以土地入股，企业以现金入股，村集体一般要求控股，这就可能出现同股不同权问题；三是作价入股的年限没有说明；四是土地作价入股近期收益无望，农民权益全在未来，这种情况下要不要设置保底分红也很敏感：不分，农民没有积极性，分则投资人财务风险大。
五问：试点住房能否提供给新市民？
由于融资问题，在集体土地上建设租赁房的数量暂时不会太多，各城市的本市户籍居民中的各群体需求尚有巨大缺口，因此给新市民优先分配希望渺茫。
比如，杭州市公共租赁住房的优先分配群体是城市中等偏下收入、住房困难家庭和新就业大学毕业生及创业人员。纵览全国各城市，不管有无明确规定分配顺序，通过摇号分配公共产品性质租赁住房是普遍现象，因此公共租赁住房仍处饥饿状态。在低收入群体的刚性需求得到满足之前，各地恐怕很难顾上新市民的相对弹性需求。
不过，尽管我们分析了《方案》的相对不足之处，但此项改革具有划时代意义不容抹杀。基于此，笔者愿提出几条意见以供参见：
首先，此项改革涉及我国土地、金融体制，牵一发而动全身，必须有相应配套改革，尤其是针对性的金融产品要跟上。
其次，针对目前的试点城市还要具体选点，先以少数具体试点为起点，选点宜小不宜大，由易到难稳健推进。
另外，要优先选择土地成本较低的地方进行试点，防止摊子铺得太大，以致风险难控。
最后，为解决房源分配，可以尝试将租赁住房进行企业福利分房：哪家企业参与开发则可取得一定数量的定向分配住房，此举既可吸引高端人才，又鼓励了社会资本进入，一定程度上缓解了融资难与需求旺盛间的矛盾。
本文无意给这项重大利好政策泼冷水，指出问题意在针对部分观点的过度解读进行纠偏。虽然政策还有很多问题亟待破解，机制措施尚未成熟，但这给试点城市留下了巨大创新空间，也为我国城镇化战略转型留下充分想象空间，值得我们继续期待。
□杨涛（北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司合伙人）、单红松（城市中国研究院执行院长）
