柳光强（中南财经政法大学）
2004-3-22
税收是靠千千万万个纳税人支撑的，但长期以来，我国对纳税人的权利不够重视，随着现代社会的发展和公民民主权利意识的增强，纳税人权利的保护越来越重要。“他山之石，可以攻玉”，国际纳税人权利保护的经验值得我国借鉴。
一、保护纳税人权利的国际经验
（一）明确纳税人的权利世界上的法制国家如美、英、加、法等，都比较重视纳税人的权利并把它写进宪法中，同时制定相应的保护纳税人权利的法律。在税法中把征纳双方平等的权利义务作为重要内容予以规定，颁布了诸如《纳税人权利宣言》和《纳税人手册》等法规文件。
（二）建立完善的保护纳税人的制度
1、提供情报制度。对纳税人要求提供情报的权利，各国采取了相应的制度。如在OECD成员国中，所有的国家都向纳税人提供完成纳税申报表的方法、税收减免制度的利用方法以及税收制度如何发挥作用等；约半数国家编写了面向学校的特殊教材，并向纳税人简明扼要地阐明税金的用途；当存在对纳税人更有利的税收制度及税收规定可供选择时，OECD成员国中有16个国家规定税务行政当局有义务向纳税人提供对其最有利的情报。
2、税收诉讼制度。OECD成员国大部分国家采取了如下税收诉讼制度：
（1）OECD成员国中除意大利、挪威、西班牙三国以外所有国家均采用诉讼前置制度，多数国家的纳税人就税法的解释与税务行政机关意见不一致时，以及对税务行政机关的处罚不服时，在向一般法院提出诉讼之前，可先向税务行政机关内部的受理单位提出不服的申诉，要求复议，或向专门的税收不服审判所及税务法院提出申诉。
（2）OECD国家提起诉讼的案件多属税额是否合理问题，而连同日本在内的美国、德国、法国和意大利等国家提起诉讼的案件则包括一切税收行政行为。
（3）OECD成员国中除西班牙、瑞典以外，其他国家都规定纳税人在税务诉讼中胜诉时将被免除担负诉讼费用。
（4）为减少提出诉讼，有15个国家采取了一套行之有效的称作OMTVDSMAN的制度，也即专门处理行政人员舞弊情况的制度。
3、税务情报保护制度。OECD成员国中，有7个国家可向负责社会保障的行政部门提供纳税人的情报，14个国家可在一定条件下向其他法律机构及政府机构提供纳税人情报资料。
（三）在涉税事务中采取有效的保护纳税人的措施
1、成立纳税人维权组织。德国的纳税人组织被称为纳税人联盟。联盟的努力目标有七项：改革税制、限制税额、简化手续、节约财政、拒绝浪费、限制政府开支范围和提高政府机关效率。法国则成立了中小企业管理中心。中心的职责是：帮助小型企业管理账目，进行税收指导，保证申报纳税的真实性和准确性，宣传税收政策法规。
2、健全纳税人服务体系。国外除了广泛运用现代技术方便纳税人履行纳税义务外，还建立健全纳税人服务体系。如美国，除了在税务部门设置专门的纳税人服务组织外，还制定详细的纳税人帮助和教育计划。美国的纳税人帮助计划是国内收入局组织一大批经国内收入局培训的志愿者，免费给纳税人提供咨询，帮助纳税人准备各种纳税申报表。
3、发挥税收中介服务组织在维护纳税人权利中的作用，纷纷建立组织严密的税务中介服务机构，为纳税人提供公正、周到的税收服务。如澳大利亚目前就有税务代理机构3万多家。全国约有80%的纳税人通过税务代理申报纳税。
二、保护纳税人权利的国际经验对我国的启示
（一）依法保护纳税人的权利
一是在《宪法》中明确规定纳税人的权利。我国有关纳税人权利保护的法律都散见于税法及《行政复议法》和《行政诉讼法》等法律文件中，而作为最高法律效力的《宪法》没有关于纳税人权利的原则规定。
二是制定专门的纳税人权利保障法律。我国至今没有专门的纳税人权利保护的法律，从而使一些重要的纳税人的权利，保护纳税人权利的基本原则还没有在法律上作出规定。
三是将纳税人权利具体化，使权利的保障落到实处。《税收征管法》及其实施细则的制定，反映出税收征管工作的重大改革思想。但是，纳税人权利的保障缺乏操作性。我们应通过相关法律对纳税人所享有的知情权、申请减免退税权、陈述申辩权、赔偿权以及检举控告权具体化，使纳税人了解自己的权利。
四是完善税收执法程序，实行“程序治权”。明确税收执法权运行的具体程序，加强税收执法与相关法律（如担保法、破产法等）及相关部门（如工商、银行、公安等）在执行过程中的有效衔接。
五是建立税收执法责任制，实行“制度治权”。建立以岗位责任、评议考核和过错追究为核心的税收执法责任制体系，以岗位责任为基础，以评议考核为手段，以过错追究为保障。
六是建立权力机关监督机制，实行“权力治权”。在各级权力机关内建立专门的行政执法监督机构，接受社会各界对包括税务机关在内的各类行政机关执法活动的举报、上访和申诉，及时纠正税收执法中的问题。
（二）成立纳税人协会，调动纳税人自我维权的积极性
纳税人协会是一种民间组织，其主要职能是：帮助纳税人了解和掌握国家税收法律及政策规定，依照国家税法，帮助并督促纳税人履行纳税义务；监督政府部门财税政策是否合理；代表纳税人与政府部门和其他单位协调公共关系和经济利益关系等。纳税人协会可先选一两个法治环境较好的地方试点，待取得一定经验后，再在全国逐步推开。
（三）加快发展税务代理，发挥社会中介服务组织的维权作用
加快发展我国的税务代理，关键是要做好如下工作：加快税务代理立法，健全行业管理机构；加强税务代理宣传，提高全社会对税务代理的认识；采取有效措施，造就高素质的税务代理队伍；正确处理好税务部门与税务代理机构、代理业务与税收征管之间的关系，促进税务代理走规范发展的道路。
（四）完善税收行政救济系统和税收司法救济系统
税收行政救济系统主要包括行政复议制度和行政监察制度。
1、行政复议制度。纳税人对税务部门实施的行政行为不服时，有权向上级税务机关或政府提起复议。
2、行政监察制度。纳税人对税务执法人员的个人违法行为，有权向行政监察部门进行检举和控告，追究违法违纪人员的责任。
目前，我国税收司法救济系统主要是由各级人民法院组成，法院内设的行政庭负责涉税案件的审理。由于行政案件数量大，往往导致涉税案件得不到及时审理和判决，使纳税人权益得不到及时有效的保护。因此，有必要建立跨地区的税务法院，专司纳税人对税务行政处理和处罚行为不服提起诉讼，以及偷税、逃税、抗税、骗税犯罪案件的审理。在现阶段，可先在普通法院设立税务法庭作为过渡。
