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论我国纳税人权利保护机构的设置

作者：许国宇

日期：2013年5月来源：山西师大学报

摘要：目前我国对纳税人权利的保护还很薄弱，对税务机关的监督和引导力度不够。本文试从纳税人权利保护的必要性出发，并借鉴国外发达国家设立专门的监督机构和民间协会取得的良好效果的经验，试述我国对相关纳税人保护机构的设置，完善对纳税人权利的保护。

关键词：税务委员会；民间协会；纳税人权利保护

纳税人是一个国家的基石，切实保障好纳税人的权利势在必行。尤其是在我国步入市场经济的今天，纳税人权利保护显得愈来愈重要。近年来大多发达国家的政府都采取了切实的措施加强本国税收管理体系的公正性和透明度，制定了完备的纳税人权利规则。各发达国家对纳税人权利的基本保障措施主要包括：立法保障、行政执法保障、司法保障和社会保障。这四个方面的保障环环相扣，共同作用，保证了纳税人权利在立法上有明确的法律依据，在执法上严格依法行政，在司法上具备有效的司法防护，同时具有完备的社会保障作补充，从而形成了一套较为完善的纳税人权利保障机制，有力地保护了纳税人权利。本文试从纳税人权利保护机构的设置方面，参照发达国家的经验做法，对我国在纳税人权利保护机构的问题上提出自己的见解。

一、纳税人权利保护的界定

广义上，所谓纳税主体的权利是指，为道德、法律或者习惯所认定为正当的纳税主体的利益、主张、资格、力量或自由。狭义上，可以将纳税主体的权利界定为由税法规定或确认的，在税收法律关系中由纳税主体享有，并与征税主体的义务相对应的各种权利。我国的纳税人权利主要体现在《税收征收管理法》中，具体内容有：税收知情权、要求保密权、申请减免权、申请退税权、陈述申辩权、请求回避权、选择纳税申报方式权、申请延期申报权、申请延期缴纳税款权、拒绝检查权、委托税务代理权、取得代扣、代收手续费权、索取完税凭证权、索取收据或清单权、税收救济权、请求国家赔偿权、控告检举举报权。

二、设置纳税人权利保护机构的必要性

建国后，我国长期实行计划经济体制，再加之统治中国劳动者几千年的儒家思想及观念，导致全社会都形成国家权利至上，以国家为本位的观念，这种思想根深蒂固，以至于失去对自身主体地位的正确判断，即使在改革开放二十多年后、市场经济已经过初步发展的今天，这种观念仍然有相当大的市场。这种思想在税收过程中的直接体现就是纳税人的权利没有得到应有的尊重，征税机关在征税过程中以国家利益为首位，过分强调国家本位，根本无视纳税人的私人权利，征纳双方地位极不平等。

1.我国纳税人权利的缺失。

与西方发达国家相比，无论是在理念上，还是在税法及相关管理制度上，我国都缺乏对纳税人权利的充分保障，或称之为纳税人权利的缺失。表现在：（1）在税收理念上，征税机关和纳税人双方都缺乏明确的纳税人权利意识。征税主体代表的理念体现在相关的税收法律制度安排上过分强调国家权力，轻视纳税人权利。另外，即使当纳税人的合法权利遭到侵犯，他们无论如何都无法抗衡战斗力超强的国家机关，由于在对抗中很难取胜，以至于不得不采取观望态度，进而慢慢失去维护权益的意识，久而久之，习惯成自然，哪怕不合理成为合理，不正确成为正确，纳税人放下自己手中的武器，任凭对方牵着鼻子走。

（2）在税收法规、制度的设计和制定过程中，单纯强调保障国家的利益，较少考虑纳税人的权益，缺乏应有的科学性和透明度。税法、规章大多由税收机关草拟，纳税人缺乏与切身利益相关的法律法规规章的参与权和知情权，这也是现行法规忽视纳税人权利的重要原因之一。

2.纳税人权利保护乏力。

从国外的实践经验来看，纳税人权利保护主要依赖于三大主体力量：纳税人自身、税务当局和社会中介组织。从我国的实际情况来看，由于种种原因，我国目前这三大主体都还尚未真正起到维护纳税人权利的作用。本文主要从税务部门的角度来看，由于受传统征税观念束缚，很多税务征管人员在实际税收工作中，只强调依法行使征税权，而忽视了履行自身的义务，即为纳税人服务，使纳税人权利在很多的时候得不到充分尊重。近年来，随着税务征管制度的改革，税务部门的观念有所转变，并努力采取各种措施，建立健全纳税人服务体系，但从对纳税人权利保护的实际来看，其力度仍显不够。

三、外国对纳税人权利保护机构设置的借鉴

发达国家普遍采用纳税人权利保护官制度，指税收当局在业务履行过程当中侵害纳税人权益时，由税收当局自行予以纠正以保护纳税人权益的国税专门行政监察官制度。

台湾将建立纳税人权利保护官制度，中华人权协会赋税人权委员会主委林天财指出，纳税人权利保护官性质类似消保官，当税务纠纷发生时，纳税人往往处于弱势，若有纳税人保护官，即可扮演公正第三者的仲裁角色。目前许多国家都有纳税人权利保护官的制度。其中韩国“纳税者保护官”性质最强硬，对于税捐单位违法或不当行为，有权力撤销变更或命令停止调查；日本“纳税者支援调整官”则较柔性，只有受理纳税人申诉，并对纳税人说明、斡旋调解的权利。台湾的纳税人权益保护官草案，则倾向于美国制度，受理纳税人的陈情案件后，对稽征机关的违法不当行为，可提出撤销、变更或其他改善建议，若认为有违宪或侵害纳税人权时，得独立声请司法院解释。

美国纳税人保护官的职责主要是：核发纳税人协助令、协助纳税人与内地税局解决税捐争议、确定纳税人的困境所在、在合理范围内，提供内地税局行政改革建议以减轻纳税人困境。德国纳税人建立了纳税人联盟，成立联盟的目的在于通过联盟的活动，对政府的财政税收活动施加影响从而维护纳税人的自身权益。联盟的努力目标有七项：改革税制、限制税额、简化手续、节约财政、拒绝浪费、限制政府开支范围和提高政府机关效率。该联盟还努力同政府机构和议会进行直接对话，反映纳税人的意见，提出批评和建议，为纳税人与税务机关之间架起沟通的桥梁。法国成立了中小企业管理中心。中心的职责是：帮助小型企业管理账目，进行税收指导，保证申报纳税的真实性和准确性，宣传和向纳税人免费发放最新的税收政策法规。最终起到融洽税企关系，保护纳税人的合法权益不受侵害的作用。西班牙于1997年成立了隶属于经济财政部、与税务局平行的纳税人保护委员会。

四、我国设置纳税人权利保护机构的构想

1.纳税人保护机构的性质。

第一，设立税务委员会。隶属财政部，这是一个独立机构，其成员一半来自税务机关，一半来自纳税人，成立与税务局平行的纳税人保护委员会，专门为纳税人提供服务，协助纳税人解决税务纠纷，类似于发达国家的纳税人权利保护官制度。委员会接受纳税人的申诉，并对案件进行独立评议，提出意见供税务当局及纳税人参考，作为税务监察机构，受理纳税人对税务人员的投诉。目前，保护纳税人权利是税务机关及全体工作人员的基本职责之一，但是缺乏专门机构督促相关机构和人员履行职责。我国目前拥有上千家税务代理机构及过万的从业人员，但是税务代理仍停留在试行阶段，独立性差，因常常仰赖税务机构的权力和影响力开展业务，被视为第二税务机关，行业自律性差，官方监督不够，造成税务代理人素质良莠不齐，服务质量不高。有些地区开展建立纳税人维权组织的试点，但是尚无全国性、有效的团体代表纳税人进行维权行动。所以借鉴法国、西班牙经验，整合现有资源，在税务机关外部设立相对独立的机构和人员，监督税务局的活动势在必行。

第二，成立纳税人权利保护协会。

纳税人认为权利受到损害向税务机关寻求救济的途径可以概括地分为两类，一类是正式的救济途径，包括提起行政复议和请求国家赔偿；一类是非正式的救济途径，主要有投诉、举报、检举、控告等。

这里所说的需要建立的纳税人协会是指向纳税人提供非正式救济的机构。纳税人协会应是一种民间组织，其宗旨是代表纳税人利益，通过合法的方式，保证纳税人合法权利的实现。7例如：澳洲纳税人协会是世界纳税人协会的原始创办机构，成立于1919年。它的主要目标是使澳洲纳税人协会作为一个公共的具有教育性的组织，为所有澳洲市民以及任何一个对税务方面感兴趣的社会团体提供一个探讨税务问题的平台。目前，我国很多省份成立了纳税人协会，如北京、内蒙古、山东、辽宁、新疆、等地，但其主要成员为税务官员或退休的税务官员和国有大企业老总，还不能真正代表纳税人利益，与国外的纳税人权益保护组织有本质区别。

8纳税人权益保护协会，应该由纳税人自行发起的，经民政部门审核批准而成立。该协会应该属于非营利性社会团体组织，拥有一定数量的会员，广泛代表了各行业、各经济类型的纳税人。应经全体会员代表大会，通过《纳税人权益保护协会章程》，确立纳税人权利保护协会会徽，并通过选举产生纳税人权利保护协会会长、副会长、秘书长、理事会理事等组织机构，定期召开了理事会议，确定维护纳税人权利的相关工作制度、工作程序。纳税人协会应该以广大纳税人为主体，社会各界共同参与而自愿结合的纳税人自我管理、自我约束、

自我监督、自我发展的社会团体。该协会的宗旨是，主要是依据国家法律、法规及税务部门工作规范，代表纳税人维护其合法权益，引导纳税人诚信纳税，防范或减少在履行纳税义务过程中可能出现的风险。

2.纳税人保护机构的职责。

第一，税务委员会的主要职责。（1）扮演纳税人与税捐机关公正第三者角色，进行调解仲裁；（2）避免税收机关当“球员兼裁判”；（3）调查纳税人申诉陈情案件，对于征收机关违法或不当行为，提出撤销、变更或其他改善建议；（4）向财政部提出工作成果报告及税法改善建议等。

第二，纳税人权利保护协会的主要职责。（1）设立会员咨询服务窗口，接受纳税人的询问与咨询，为纳税人提供纳税方面的一对一服务；（2）及时了解纳税人对现行税法、税收征管工作的意见或建议，并将其反馈给有关机关，为国家制定更为适用的税收法律法规提供依据；（3）对税收工作进行定期与不定期的调研，摸清税收政策落实情况，深入分析研究，进而撰写税收调研报告，为国家运用税收这个杠杆管理经济秩序，进行有力的宏观调控提供第一手资料；（4）通过各种生动的培训方式，面对面的向社会广大纳税人宣传与税收有关的法律法规及政策，倡导依法纳税，规避纳税风险；（5）不断创新工作机制，更加有效服务税收工作。

通过向会员提供一对一专家咨询、举办纳税人税收政策培训、创办内部经验介绍简报、召集专题会议等形式，使纳税人及时了解和掌握到国家最新的关于税收的法律法规及政策信息，从而使纳税人实现权利和义务得到最大的保证。把为纳税人服务作为基本落脚点和着力点，搭建起纳税人与税务机关、企业与协会间相互联系、沟通交流与信息交换的平台，及时解决纳税人合理诉求，可以让协会成员时时刻刻解决所遇到的税务问题，化解和减少征纳双方的矛盾，更好的帮助纳税人降低税收执法风险，推动纳税服务工作水平的不断提升。

纳税人协会应该通过一系列的维权活动，将促进税务部门更好的执行国家的税收法律、法规，为有效防止侵权行为发生以及征纳双方的税收风险，提升税收服务效能、构建和谐的征纳关系发挥积极作用。协会的成立不仅满足了纳税人的正当需求，同时也规范了税务机关执法行为，能对政府部门的财税政策以及税收立法和预算开支等情况起到很好的监督作用，更加明确纳税服务工作的方向。对实际工作中出现问题的批评或意见，对纳税人提出的建议，可以更加集中有效的向政府机构来反映，使纳税人和政府部门之间沟通和协商更加畅通高效。征纳双方由此建立起更直接、更便捷的沟通途径，有效化解税收争议、争端，有助于营造公平、公正、和谐的税收征纳环境。

因此，建立纳税人协会，更好的贯彻了财政税收法律法规，利国利民，更进一步激发纳税人扩大经营，投资创业的激情，从而推动地方经济的更好更快发展；为纳税人保驾护航，能更全面和有效地维护好纳税人的正当权益，对完善现行税法理论和税收改革等制度起到积极推动作用。

参考文献：

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