作者：黄 建( 国家税务总局党校，江苏 扬州 225007)

出处：税 务 研 究 2013年第3期  

    ［作者简介］黄建(1978 －) ，陕西宝鸡人，中共国家税务总局党校教研二部讲师，管理学博士。

    ［摘 要］纳税人协会作为新兴的社会治理主体是我国经济、社会结构变革的产物，在税收征纳关系的调节中扮演着“沟通器”和“缓冲阀”的重要角色。近年来各地纳税人协会在当地税务机关的支持下得到了相当的发展，其规范行为、提供服务和反映诉求的功能日趋显现，但是纳税人协会在功能履行过程中仍然客观存在着诸多不足和缺陷，如何在分析原因和借鉴国外先进经验的基础上为纳税人协会营造良好的运行环境，完善其职能内容，则直接关系着纳税人协会的良性发展与和谐税收管理格局的构建。

    ［关键词］纳税人协会; 治理功能; 税收管理; 征纳关系; 纳税人权益

    ［中图分类号］F810．42 

    ［文献标识码］A 

    ［文章编号］1004 －9339(2013)03 －0077 －07

    纳税人协会的兴起和蓬勃发展是市场经济发展与社会权力格局深度调整的产物。在社会转型和税收管理模式变革的时代背景下，纳税人协会发挥着规范行为、表达诉求、提供服务等关键职能，在税务部门与纳税人之间扮演着“协调器”与“缓冲阀”的特殊角色。目前在各级国、地税税务机关的大力倡导和支持下，我国纳税人协会的数量持续增加，其职能也有了长足的发展，日益成为地方公共管理的重要“一极”。但由于长期受我国“总体性”社会模式及其自身发展阶段的共同制约，①［1］目前，各地的纳税人协会在治理职能的履行中仍客观存在着诸多的阻滞因素，从而直接影响着和谐税收管理局面的形成。因此，如何在分析原因和借鉴国外先进经验的基础上为纳税人协会营造良好的运行环境，完善其职能内容，则直接关系着纳税人协会的良性发展与和谐税收管理格局的构建。

一、纳税人协会的发展现状

    改革开放以来，中国社会进入了一个史无前例的历史转型期。市场经济体制的确立在极大地解放和发展了社会生产力的同时，也有力推动了社会领域的自治化进程，使传统国家与社会的关系发生了实质性的变化。随着行政体制改革的推进和政府职能的转变，公共事务逐步实现了由政府“单极统治”向社会“多极治理”的过渡，一大批社会组织登上了管理的“前台”，通过自身的特有优势，高效地弥补着市场和政府治理的双重“失灵”。具体到税收管理领域，纳税人协会的产生是社会力量蓬勃发展的标志，也是税务管理的社会化以及税收征管模式创新的集中体现。近年来，各地税务机关的服务理念和管理模式发生了重大的转变，认识到政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系［2］，相继推出了一系列充满人性化、个性化的税收服务种类，纳税服务的水平得到了前所未有的提升。然而，面对日益复杂征管环境和多元的利益诉求，税务机关传统“单打独斗”的管理模式已显得“力不从心”，难以全面、高效地回应纳税人的多重需求，导致后者对税务部门的服务效率和质量不甚满意，从而阻碍了和谐征纳关系的构成。基于此，各地税务机关改变了以往的思维定式，充分认识到唯有调动和激发社会力量，形成合作协调、功能互补的管理模式，方能高质、高效地完成税收任务，同时最大限度地减少自身的服务缺陷和管理风险。为此，自 2005年以来，一批纳税人( 维权) 协会纷纷在北京、江苏、浙江、山东、山西、新疆等地成立，这些协会组织以服务税收、服务大局、服务会员为基本宗旨，日益成为各地国、地税机关重要的合作伙伴和征收管理工作中不可或缺的力量。经过多年的实践，目前其共性职能主要包括:

    第一，理念引导，宣传咨询。各地协会成立后，普遍将宣传税收法律和政策作为其基本职能。通过宣传教育，倡导纳税人遵守税收法律的规定，提高纳税遵从意识，主动协税护税、自觉申报、依法纳税、服从管理，按照税法要求和财务制度的规定建账建制，杜绝偷、抗、逃、骗税款等各种违法行为。同时，通过提供咨询服务，增强纳税人和税务机关之间的沟通和理解，维护税收秩序。配合税务部门开展工作，特别是组织会员对财税政策的调整、税种及纳税比例的变更、会计准则的变化和检查制度等的各种学习和辅导，为纳税人提供专业的解释和分析，协助税务机关解决纳税人在生产经营中遇到的实际问题。

    第二，利益聚合，组织维权。各地纳税人协会都旨在为纳税人提供一种组织化的利益表达和维护机制，将纳税人分散和多样的权利需求予以整合，从而以制度化方式进行“输送”，实现维护正常的征纳关系的目的。同时，纳税人协会还采用多种形式，积极受理纳税人维权方面的诉求，代表、组织纳税人向税务机关反馈; 监督其税收执法和管理工作，依法纠举相应的违法、侵权等行为，并通过协调、申诉等方式加以纠正和解决。②此外，经常性地向纳税人宣讲相关的实体法律权利以及救济的程序、机制等，提升纳税人的维权意识和策略，消解纳税人在征纳关系中的弱势地位。

    第三，信息交流，诉求表达。架起纳税人和政府之间信息沟通的“桥梁”是纳税人协会的又一项重要功能。纳税人协会在各地的税收征管实践中客观上发挥着信息“双向传送”的作用。一方面，纳税人协会通过建立多样化的信息收集渠道，全面整合和收集纳税人的各种诉求和建议，将其提供给税务机关，为其政策调整和纳税服务质量的提升提供思路和借鉴; 另一方面，纳税人协会还可依据自身的特殊定位，常态化地参与到税务机关的政策制定环节中，从而及时获悉相关的税收政策动态，并向纳税人进行传达和宣讲，从而最大限度地消除由于信息不对称而造成的征纳障碍。③此外，纳税人协会还通过办刊、办报、办网站等方式，及时收集、整理、发布涉及征纳关系的各类税务信息，为税务机关和纳税人参考使用。④

二、纳税人协会功能履行中的问题分析

    尽管各地纳税人协会等社会组织日益走上了地方公共管理的“舞台”，并发挥了相应的治理功效，然而，对比世界其他国家纳税人组织的治理职能，分析我国税务公共管理的客观需求，现实中我国各地的纳税人协会在功能履行方面仍存在着诸如民间代表性阙如、服务能力缺失、维权手段有限、自治水平低下、认可程度不高等缺陷与不足，尚难以支撑其特有的治理角色。为此，唯有深刻剖析上述问题的成因，方能为各项功能的全面实现提供切实可行的对策。纳税人协会作为一种新兴的社会力量，其功能履行中出现的各种难题与我国公共权力结构特征紧密相关。

    首先，各地纳税人协会的产生主要源于税务机关的“放权”和“推动”。面对着纷繁变革的征纳环境，税务机关的管理负担日益沉重，管理风险也持续增大，为此就必须分放权力于相关的社会组织，充分激发社会组织的活力，并与之形成合作互补的管理格局，从而方可共同应对和解决复杂的公共税收问题，以满足纳税人的多重需求。作为公共资源的占有者和分配者，一些地区的税务机关便着手“自上而下”组建纳税人协会等组织，为之提供基本的诸如经费、人员、场所等资源供给，并结合各地的税收工作实际，指导纳税人协会确定其工作宗旨、服务内容和职责权限等等。无疑，上述“牵头组建”模式有助于纳税人协会及时获取发展资源，明确服务职能，迅速进入角色并开展工作。但是，它也会形成纳税人协会对税务机关浓重的体制依赖，即纳税人协会的产生主要取决于税务机关的权力授予和资源支持，其功能和范围几乎完全取决于税务机关在对时局判断下做出的特殊安排和委任，而其民间、自主的属性自始便显得异常薄弱。纳税人协会往往习惯于依附税务机关去做一些“力所能及”和“查漏补缺”的事务，更多地扮演着“助手”和“附属”的角色，这大大削弱了协会代表会员、服务会员的自治属性。而事实上，作为地区纳税人组织，社会合法性才应是其首要属性，唯有依托民间力量、紧贴会员的需求，方能实现良性、可持续的发展。由此可见，政府的主导和塑型在相当程度上限制了纳税人协会功能的充分发挥。

其次，税务机关管理思维和模式的转变难以一蹴而就。市场经济的发展和公民权利的觉醒使得税务机关逐步转变了管理理念。然而，理念的更新绝非一朝一夕、一劳永逸，长期形成的包揽和管控的思维仍根深蒂固，这便造成现实中税务机关很难将纳税人协会真正作为平等的治理伙伴对待。成立纳税人协会主要是税务机关基于税收任务的完成和自身的利益等因素的考虑，成立协会的基本目的是弥补管理不足和缓解管理压力，在此过程中并不允许协会过多地分享、获取相应的管理权力，从而威胁自身的主导地位。因此，在管理中“既推又控”的思路十分明显。与之相对应便是严格控制协会的活动领域和范围，更多的是将自己“做不了”、“做不好”、“不好做”的事务交予其来处理，协会在职能履行中往往“只许帮忙，不许添乱”。［3，4］对于理应授予协会的相关管理权限，一些税务机关却始终把持不放。诸如政策咨询、立法参与、政策修订、纳税调查、秩序维护等权能皆严重缺失，纳税人协会往往只拥有一些浅层次、低端的管理权力。即使在已有的权限中，也往往因为没有充分考虑协会的承载能力和缺少配套制度的跟进，致使履行起来困难重重，形同虚设的情况屡有发生。毋庸置疑，上述“一边倒”的管理思维在实践中导致了纳税人协会“无权无位，无位无为”的发展境地。

    最后，法律规范的阙如导致协会自治权法律依据的缺失。从现行法律环境和立法状况考察，我国民间组织的立法严重缺失和滞后，社会组织缺乏良好的制度环境。⑤由于缺少统一、规范的社会团体上位立法，目前纳税人协会的性质、权限、功能等基础问题只得依靠各地自行出台的政策和章程予以规范，这难免造成标准不一、内容混乱的局面，尤其是纳税人协会的治理功能，不同地区更是“五花八门”、“各取所需”，在协会名称、管理对象、职能安排、程序设置等方面都存在着诸多差异，因此，多项职能难以在实践中得到有效落实和兑现。同时，由于缺乏法律的调整，税务机关和纳税人协会的权力边界十分模糊，协会在运行中难以获得独立的法律地位、自治权利和维权机制，这样一来，纳税人的权利便只能“被动”接受税务机关的授予和委托，其功能由于长期处在不稳定的有限状态之中，必将严重削弱其社会代表性和信任度。

三、完善纳税人协会治理功能的思考

    ( 一) 国外的做法与启示

    组建纳税人协会、提升纳税服务质量是发达国家的通常做法。澳大利亚纳税人协会成立于1919 年，是世界上成立最早的纳税人协会之一，是一个承担税务培训、咨询、调研、协调和监督等多项职能的社会中介组织。该协会总部设在墨尔本，目前拥有会员20 000 多个，在全国6 个州和2 个区设有分支机构，纳税人协会的地位和运行有严格的法律规定，协会功能的履行受协会章程的规范和保障。其主要职能包括:( 1) 定期或不定期对纳税人进行税法解释和咨询，为纳税人提供相应的税收知识服务。( 2) 参与税法的制定和修改，代表纳税人的利益和建议，组织化、制度化地向政府表达，促进各项税收政策更符合实际并得到切实执行。( 3) 维护协会会员及所有纳税人的利益，当纳税人与税务当局发生矛盾或摩擦时，代表纳税人协调与税务当局之间的关系。( 4) 站在纳税人的立场上，监督政府的财政收支行为，及时提出税法在执行中的各种问题和解决办法，参与国际税收交流和研讨活动。［5，6］实践证明，经过近百年的发展，澳大利亚的纳税人协会已然成为该国税收管理和纳税服务领域不可或缺的治理力量，特别在协调征纳关系、协助税法执行以及维护会员权利等方面得到了社会的普遍信任，澳大利亚纳税人协会的管理经验也广为世界其他国家吸收和借鉴。如美国为强调对纳税人权利的尊重和维护，建立了一整套纳税人中介服务机制，其中大量吸取了澳大利亚纳税人协会的做法和理念。德国专门成立了统一的纳税人协会，依法确立其中立的社会中介地位，纳税人协会拥有明确的管理权限和完善的管理机制。其管理的职能主要包括: 代表纳税人的利益，帮助纳税人充分了解税法，履行税法义务; 充分了解税收的相应政策，并及时回复和解释纳税人的咨询与疑问; 监督国家财税方面的政策、法规和行为，向政府提出修正税收政策的建议，使税收额度不超越纳税人的承受能力; 定期向纳税人进行税收知识和法规的宣传; 建立专业的数据库，及时向纳税人提供各类税收信息并帮助纳税人解决税收领域中的各种困难，等等。依靠其中立的角色和专业的服务，德国纳税人

协会广受纳税人信任，成为税收管理中具有关键作用的主体之一。

    综合国外纳税人协会创办和职能运作的经验，可为我们带来以下启示: 其一，依法赋予纳税人协会相应的治理地位，构建税务机关———纳税人协会———纳税人三方良性互动的征纳格局。纳税人协会作为纳税人的自治和维权组织，其治理职能的履行受法律保护，纳税人协会唯有在“有位”、“有权”的基础上才能”有为“。作为一个中介服务组织，纳税人协会应当致力于弥补政府和市场治理的双重失灵，准确获取税法执行中纳税人权利与义务的脱节信息，常态化地监控政府治税的合法性，及时矫正税收征管中的侵权行为并合理调解征纳双方的矛盾与摩擦等，从而在切实维护纳税人合法权益的同时，推进税收体制和法律的完善。其二，科学确定纳税人协会的治理权限，凸显其自治和服务属性。无论是澳大利亚还是美国、德国都在立法和协会的章程中明确规定了纳税人协会的职能，并清晰划定了协会与税务机关的权限边界，两者是合作、互补的关系，不存在隶属和依附性，协会的职权行使不受政府的干预。作为纳税人的维权组织，其可依法行使参与税法的制定和修改、代表纳税人监督政府税收政策的制定和财政收支以及监督纳税人履行税法义务等各种权利，从而为纳税人的各项法定权利提供组织化保障和创造条件。其三，构建健全的组织体制，确保其职能的实现。国外纳税人协会的运作经验表明，统一、高效的组织体制是协会职能顺畅运行的重要条件。前述各国普遍在全国范围内成立了纳税人协会总会，作为各地纳税人协会的最高领导机构，拥有最高的章程制定权、监督权、指导权、决定权等，从而为各地协会工作的开展提供了基本准则和行为规范; 各地在总会的指导下成立分会，具体履行章程规定的职责和任务，并及时与总会进行交流、沟通; 分会之下往往依据各地的实际来成立相应的专门委员会和内设机构，分门别类地承担相应的维权、沟通、咨询、监督等职能。［7］在这种三级组织体制的设计下，各级各类机构分工明确、各司其职，从而使得纳税人协会的各项功能实现了科学分解和有效落实。

    ( 二) 对策选择

    针对我国纳税人协会在功能履行中的各种问题，我们应当在立足我国行政环境的基础上，积极借鉴国外的经验和做法，优化运行环境、协调政会关系，从而切实消除纳税人协会发展中的阻滞因素。其中，建议在以下两个方面做出改革:

    1． 发展环境的营造。

    ( 1) 立法机关应当加快立法的步伐，在依托我国现实的行政环境和借鉴国外经验的基础上，制定出统一、规范的社会组织法律法规，从而为纳税人协会在内的社会组织提供行为规范和权利保障。在统一上位法的基本规制下，再具体制定纳税人协会的法律规范，将协会的性质、特征、职能、组织体制、运行机制、权利内容、法律责任等重大问题予以明确。其中，立法的重点应当在协会自治权的内容和政会关系的界定之上，充实、完善纳税人协会的各项职能内容，科学划定税务机关和纳税人协会的权限边界，为纳税人协会的功能实现提供制度保障和资源供给，确保协会功能的履行于法有据、为法所保。

    ( 2) 税务机关应当转变思维惯式和管理模式。鉴于我国行政主导的社会结构和公民社会力量薄弱的客观现实，税务机关的行为选择至关重要。各地税务机关应当积极转变思维，树立“合作双赢”的管理意识，改变传统的管理方式和手段，充分尊重纳税人协会的民间、服务等属性，支持其各项功能的履行。通过职能分工、责任共担，与纳税人协会一道应对日趋复杂的税收征管难题。税务机关应当本着“授权即是优化管理”的理念，对自身的职能进行重新定位，将体现纳税人协会根本属性的代表、自律和服务等相关权限尽可能予以授权和委托，为其提供良好的发展环境和制度保障，支持其扮演好利益代表、利益聚合、利益维护、信息沟通、组织协调等公共服务角色。而其自身在管理负担大大减轻的前提下，应当将更多的精力放在“掌舵”和“监督”职能的践行上。在“授权留责”的原则下，各地税务机关应当随时跟进以便监督和检查纳税人协会的权利行使和管理行为是否符合政策、法律的要求以及授权的目的，通过依法对其组织执行力的评测、管理合法性的评价以及违规越权行为的查处，确保协会规范地运行。结合协会的性质和职能，税务机关还应重点对纳税人协会侵犯会员合法权益、渎职串通、因小损大等行为进行监督，及时纠正和

惩治其运行中的违法违规做法。同时，保持与纳税人协会进行交流和研讨的常态化，廓清其发展思路、协助其制定规划、供给其各类信息、支持其机制创新，促使其切实提升服务品质。

    ( 3) 纳税人协会应依法并在税务机关的协助下完善自身的内部管理体制。科学的体制是协会职能运行的重要载体和保障，目前我国尚无全国统一的纳税人协会总会，各地纳税人协会在组织体制和机制建设上形式多样、混乱，并普遍存在着行政化色彩浓重、机构设置不合理、机制残缺和运行不畅等问题，制度化建设中分工负责制度不完善、绩效评估制度片面化、内部会议制度不健全、议事决策制度不规范等现象突出，实践证明，难以为彰显纳税人协会的外部功能提供强大的支撑。为此，完善纳税人协会的体制，首先要借鉴西方国家的经验，构建总会———分会互相指导、监督的联动结构。其中，总会主要负责制定普适性规则，统率、规制各地纳税人协会的职能运行和服务行为; 分会在总会的指导和监督下可结合地方税收工作的实际，完善管理制度和创新运行机制，确保各自管理目标和服务内容的实现; 而具体到各协会内部，则应借鉴、吸收世界非政府组织的管理模式和运行机制，按照法人式的内部治理模式加以设计。［8］搭建会员大

会( 最高权力机构) ———理事会( 执行机构) ———监事会( 监督机构) 的基本管理架构，下设秘书处( 协调机构) 和各专门委员会作为内设机构，从而在相互配合和各司其职的基础上保障纳税人协会功能的履行。

    2． 职能内容的完善。为了保证纳税人协会规范、全面地履行其职能，应当依法对其各项职能进行分类

和明确。借鉴国外纳税人协会的职能规定，分析我国税收管理的特点，可将纳税人协会的功能分为政治、

法治和社会三个主要类别，其中各类别又包含着相应的具体内容，从而共同构建起纳税人协会的职能框

架。

    ( 1) 纳税人协会的政治功能。纳税人协会的政治功能主要是指纳税人协会作为税收征纳关系构建的关键主体和纳税人的利益代言人，在促进纳税人民主参与、利益表达、权力监督等方面应当具有的功能。其中包括: 第一，“双向传输”的政治功能。即纳税人协会应当充分发挥“上情下达”和“下情上传”的功能，在税务机关和纳税人之间建立高效、畅通的信息交流机制，最大限度消除二者因信息不对称而造成的沟通失灵。一方面，纳税人协会通过体制内的制度安排，及时将其会员的诉求、愿望、建议、批评集中起来，传递给税务机关; 另一方面，把税务机关的政策意图以及对相关税收管理问题的处理意见转达给其成员。通过“双向传输”功能的履行不仅能够促使利益群体广泛而理性地表达诉求，减少税务机关与纳税人因直面“交锋”而导致的“冲突”，而且有助于相关税收执法和管理等问题得以明确与解决，提升纳税群体的遵从度，最终有效地增进社会关系的融合和税收秩序的稳定。纳税人协会应当密切关注和及时反映会员的愿望和诉求，在税务机关和纳税人之间建立起长效化的对话和协商渠道，保障纳税人的知情权和参与权，为其提供组织化的利益表达机制。第二，参与税收政策制定的功能。一方面，应当依法赋予纳税人协会“智囊”的角色，定期与税务机关就征管中的问题进行讨论，税务机关应当经常性地吸收协会关于税法执行和税务管理中的信息和建议，持续改进工作。另一方面，纳税人协会还应为纳税人创设各种通道，搭建个人、企业会员与税收政策制定机关的制度性关联，帮助纳税人“登上”体制内、高规格的论坛，在税收政策的制定和修正中发出自己的“声音”，切实地参与其中。第三，监督税收管理的功能。权利监督权力的行使是政治民主化的基本标志，我国纳税人协会理应被授予民主监督的职能。纳税人协会总会有权对税务机关就税制的科学性、税负的公平性、税法执行的规范性以及税款使用的合规性进行监督; 而各地分会则可就税收征、管、查等行政执法行为和税收管理诸环节进行监控，对违法、违规行为进行纠举、控制，从而促使税收执法运转在法律的轨道上。

    ( 2) 纳税人协会的法治功能。所谓法治功能主要是指纳税人协会在税法宣传、依法维权和法治建设方面所呈现的职权。其中，税法宣传是通过宣讲和解读等方式，帮助纳税人知晓和理解国家税法的立法精神、相关规定和纳税人的权利、义务等。“相对于其它法律而言，国家税法比较复杂，且又不是一成不变的，单靠纳税人本身被动地接受税法的宣传灌输，很难收到预期的效果，这样，就需要纳税人协会在税务机关与纳税人之间发挥“桥梁”和“纽带”作用，及时主动地引导、督促、帮助纳税人了解和掌握国家税法及具体政策规定。”［7］纳税人协会作为纳税人的“娘家”，与纳税人具有天然的亲近关系，由其进行宣传、讲解更易为纳税人所信任与接受。通过上述功能的发挥，能够强化纳税人对税收征管的价值认同，获悉自身的各项权利，了解国家税务机关的职能和作用，从而提升自觉守法、依法纳税、理性维权的意识，有助于税收管理活动的有效实施。法治功能的另一个集中表现便是纳税人协会的维权行动。纳税人协会作为纳税人的利益聚合和保护组织，应当致力为会员提供组织化的利益维护机制，从而改变纳税人个体“人微言轻”的博弈劣势。纳税人协会应当依法多样化地为会员提供法律服务，通过采取法律咨询、支持起诉、代表人诉

讼、参与调解、协办督办等多种方式消除税收征管中的纳税人合法权益受到侵害的现象，确保纳税人知情权、申辩权、赔偿权、控告权等得到切实落实。此外，还应借鉴国外纳税人权益保障网络建设的经验，构建由税务机关、纳税人协会与相关社会组织组成的纳税人利益三方协调的工作机制，通过定期召开联席会议以及启动调处程序等方式，消除征纳双方的利益冲突和现实纠纷，从而为纳税人利益诉求的表达和权益维护提供一个有效的平台，使得征纳双方在平等的制度框架下实施互动，双方的权力( 利) 义务关系更加明确，在沟通协调中实现共赢。⑥［9］

    ( 3) 纳税人协会的社会功能。纳税人协会的社会功能主要是指其作为民间组织在推动公共管理的社会化、化解社会矛盾、激发社会活力以及规范社会行为等方面所发挥的作用。具体包括: 第一，社会结构的重塑和价值重构的功能。纳税人协会是我国税收征纳格局重构的重要“驱动力”。作为公民社会的组织和代表力量，纳税人协会站在相对客观的立场上，以其灵活的方式、适当的行为介入，有效地缓和冲突并化解征纳利益主体间的矛盾，有助于促进我国国家和社会结构的分化。［10］同时，作为纳税人的利益联合体和组织化的社会团体，其生成和发展的过程也有利于信任、合作、团结、自律、共赢等新社会价值的塑造，以及纳税人群体遵循规则、共同参与、团结协作的行动意识的提升，而这些正是我国在加强和创新社会管理、构建和谐社会的社会关系中亟需强化的内容。第二，纳税人协会的教育功能。结合国外纳税人协会的使命和职责，我们认为纳税人协会还具有不可替代的社会感召和教化功能。纳税人协会应引导会员承担爱国报国、守法纳税、道德自律等社会责任，教育他们更多地站在国家和社会大局的角度上思考问题，动员会员积极关注税法的制定和税制的改革，在税收管理中有所担当，自觉树立主人、全局、诚信、参与等意识，增强自身的纳税遵从度。第三，为纳税人和税务机关提供多元的社会服务。诸如，作为纳税人和税务机关之间的“第三方”，纳税人协会可以更加“客观”、“公允”地观察和思考征纳关系中的矛盾和问题，通过对比分析和实地调研，来提供解决问题的思路和对策。协会可以主动介入税收热点、难点问题的研究，通过扩大对外交流和深化内部学习，同时为税务机关和会员通报、分析行业和地区经济、税收发展中的重大信息，预测、探索税收改革的走势和策略，从而真正成为税务系统和会员的信息“集散地”。又如，代表纳税人或税务机关协调与其他机关和社会组织的公共关系和利益关系。纳税人从事的各类工作往往要与税务机关以外的其他社会组织发生关联，特别是利益关联; 实践中，单个、分散的纳税人往往难以在各类关系的博弈中获得平权地位。为此，纳税人协会的支持、代理、协调的功能便显得格外重要，作为纳税人的“娘家”和“靠山”，应当切实帮助纳税人解决各类难题并促成其与各社会主体形成良性的交互关系。与此同时，税务机关在社会管理中也客观需要纳税人协会的协助。各级税务机关在处理与同级机关或社会组织关系的过程中，对于一些不能或不便直接办理的事务，往往可以委托纳税人协会予以妥善处置，特别是可以借助纳税

人协会民间性、服务性的独特优势，广泛实施各类管理沟通行为，从而有效提升自身社会管理的能力和技巧。

    ［参 考 文 献］

    ［1］孙立平． 改革以来中国社会结构的变迁［J］． 中国社会科学，1994，( 2) ．

    ［2］李炎． 论纳税人概念的完整［J］． 税务与经济，2011，( 1) :61 －64．

    ［3］康晓光． 转型时期的中国社团［EB/OL］． http: //www． wtolaw． gov． cn．

    ［4］黎军． 行政组织的行政法问题研究［M］． 北京: 北京大学出版社，2002:50 －51．

    ［5］王建平． 澳大利亚纳税人协会———纳税人的喉舌［J］． 中国税务，2007，( 6) ．

    ［6］李茂从． 赴澳大利亚考察学习纳税服务情况报告［R/OL］． 北京市地税局． http: //www． tax861． gov． cn/ 2007 －12 －05．

    ［7］杨荣学． 关于在我国成立纳税人协会的建议［J］． 税务研究，1996，( 11) ．

    ［8］刘春湘． 非营利组织治理结构研究［M］． 武汉: 中南大学出版社，2007．

    ［9］费世宏． 关于基层税收征管社会化的探讨［J］． 国税工作研究，2011，( 8) ．

    ［10］唐兴霖，等． 国家与社会之间———论社会中介组织对中国社会转型的影响［J］． 天津行政学院学报，2002，( 5) ．

     文中标注：

    ① 总体性社会的特征是国家社会合一，国家占据绝对主导地位并高度整合社会。

    ②如镇江市地税局的纳税人维权协会通过成立“星期六维权志愿团”，义务宣传维权知识。2010 年又向全国税务系统发出了“共同为纳税人维权”的倡议，成功举办了全国10 城市的纳税维权服务。近两年来，仅在受理纳税人维权诉求方面，便接受处理152 起，其中及时解决的131 起，地税部门限期承诺解决的21 起。

    ③如浙江苍南县国税局自2010 年4 月成立纳税维权协会后，本着服务社会、服务大局和服务会员的理念，积极发挥协会的信息传送和上传下达功能，成为了纳税人和县国税机关的重要“连接器”。

    ④比如内蒙古自治区成立的纳税人维权组织，其创办的全国唯一的以纳税人命名的纳税人报，致力于维护纳税人的合法权益，促进各级税务部门不断提高纳税服务的水平和质量。

    ⑤新中国成立后，我国始终没有出台一部全面而系统的社会组织法律规范，至今社会团体的运作和行为主要依靠 3个暂行条例来调整，即《社会团体登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《事业单位登记管理暂行条例》，但是以上3 部行政法规多是对社团登记管理的程序做出的制度安排，而较少涉及社团的实体权利和义务。

    ⑥目前，山东省威海市高新区国税局已经启动了纳税人三方联席会议维权的模式，联席会议在税收征管中发挥了维权通道、服务舞台和宣传阵地的多重功效，实践证明取得了良好的经济和社会效益。但目前“三方”中“纳税人”一方仍以企业和个人为代表，还未能实现纳税人协会的组织化维权。笔者认为，在上述方面还可以再行探索和完善。