近年来，特别是2001年新《税收征管法》把纳税服务确定为税务机关的一项法定义务以来，税务机关通过强化税法宣传、纳税咨询、办税服务，出台纳税服务工作规范、开通纳税服务热线、建设税务网站等措施，不断丰富服务内容、规范服务行为、改进服务方式手段，在探索创新中纳税服务工作取得了明显进展。2009年7月9日，国家税务总局专题召开全国税务系统纳税服务工作会议，会议将纳税服务与税收征管并称为税务部门的核心业务，纳税服务工作被提到了一个新的高度。在纳税服务理念不断强化的背景下，保护纳税人的合法权益作为其重要的内容，也被提升到了一个新高度。本文试图从降低遵从成本、公平承担税收负担、保护商业秘密和隐私、建立纳税人维权机制、优化权益保护的环境等视角，来探索纳税人权益保护的途径，以期对更好地保护纳税人权益、优化纳税服务有所帮助。
一、纳税人权益保护的现状分析
近年来，在纳税人权益保护方面，尽管国家从立法上，在《税收征管法》中明确赋予了纳税人20多项权利；从行政上，税务机关通过开展税法咨询、集中办税、改进工作流程、规范税收执法等措施，积极为纳税人提供信息性、程序性、救济性服务，来降低纳税人办税成本，保障纳税人知情权、监督权、陈述与申诉权等权益，但是受观念、习惯、体制等诸多因素影响，在纳税人权益保护方面仍然存在诸多不足，归纳起来主要表现在以下几个方面：
（一）税收遵从成本高
尽管近年来在简化办税流程、减少纳税人多头跑多次找等方面采取了不少改革措施，但是“管理控制型”的痕迹仍然比较明显，因之而出台的征管措施也比较频繁。发票管理、一般纳税人管理、税收优惠管理等方面都不断加大力度，在加强税收征管的同时，也加大了纳税人履行税收义务的负担。如商贸企业一般纳税人管理，纳税人除了要负担购买计算机、打印机、金税器具以及金税器具的后续维护费用等货币成本之外，还要承担六个月跟踪管理带来的资料报送、实地调查等时间成本以及可能被转入辅导期管理的心理成本，如果被转入辅导期则要承担预缴税款、限制发票数量与限额管理等遵从成本。
目前除了管理性措施过多造成纳税遵从成本高之外，税法的专业性、技术性、复杂性和多变性特征，也导致了征纳双方掌握的税收知识和信息不对称，进而加大了纳税人税收遵从成本。
（二）税收负担不公平
目前受执法意识、执法环境、征管手段等因素影响导致纳税人之间税收负担存在不够公平的问题。从执法意识来看，尽管一再强调“应收尽收，坚决不收过头税”的组织收入原则，但在实际工作中，以组织收入为中心在一些地方演化为以完成任务为中心的思维定势还未从根本上转变。在这种思维的支配下，寅吃卯粮现象难以根本杜绝，纳税人减、免、退税的权益难以全面保障。从执法环境来看，一些地方政府从局部利益出发，实行地方保护主义，影响执法的公正性，导致税负不公。从执法人员的素质来看，有的税务人员工作方法和手段仍然粗放，造成税收流失。执法过程中，或是在对涉税案件处理时，以补代罚、以罚代刑；或是在定额评定、税收行政处罚、减免退税审批等环节，行使税收执法的自由裁量权时弹性较大、宽严失度，造成了纳税人税收负担的人为不公。
（三）涉及纳税人的隐私和商业秘密信息保护制度不健全
目前利用车购税、出口退税等信息骗取纳税人钱款的案件时有发生。对此虽不能肯定地认为纳税人的信息就是税务机关泄密的，但是税务部门作为采集、存储、传递、应用纳税人信息的一个主要机构，有为纳税人的商业秘密和个人隐私保密的义务。2008年底，国家税务总局虽出台了《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》，就纳税人信息保密的范围、查询以及泄密的责任作出规定，但是如何建立包括查询权限、查询途径、查询记录、查询跟踪管理等内容，防止信息被超范围、超权限使用甚至是泄密的制度，还需要结合总局《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》制定具体的落实制度。 （四）纳税人维权的机制不健全
从法律保障来看，虽然《税收征管法》规定纳税人有20多项权益，但是许多权益保护缺乏法律程序上的保障。如纳税人和扣缴义务人对税务机关所作出的决定有陈述权、申辩权，目前除了对税务行政处罚之外的许多决定，纳税人的陈述权、申辩权缺乏程序上的保证。主要是由于只有《行政处罚法》中对陈述权、申辩权的相关程序作出规定，而对于其他决定缺乏程序上的保障，也导致有些税务机关往往没有听取纳税人的陈述、申辩。
从维权渠道看，纳税人维权途径较少，且《税收征管法》规定的申请行政复议和行政诉讼，缺少类似于劳动仲裁、消费者协会性质的具有沟通、协商、调解、仲裁功能的社会维权组织。这样，纳税人与税务机关发生争议时，存在解决不方便、耗时费力等问题，难免使权益维护打折扣。目前部分地方虽然相继成立了纳税人维权中心，但仍然多是以税务机关为主导的，维权的偏向度和公正性还有待验证。
从税务机关内部来看，目前尽管我们开通了电话、信函、网络等投诉途径，但这些仅仅是受理方式上方便了纳税人，投诉处理的质量还存在重作风、轻业务现象。主要是由于受理纳税人投诉的部门基本为监察部门，而税务机关内部承担纳税人维权的业务问题一般是法规部门，作风建设问题一般是监察部门，受理机构的不完善容易导致问题解决的不方便、不到位。
（五）保护纳税人合法权益的社会环境没有完全形成
从纳税人自身来说，虽然部分地方或者行业成立了纳税人自己的维权组织，但是无论是其维权能力，还是意识都不强，对依法纳税和依法保护自己合法权益两方面的意识都相对淡漠。从税务机关来说，在政务公开、税收征管过程中，一定程度上注意到了纳税人权利保护问题，但税务人员滥用权力、侵害纳税人权利的事件还在一定程度上存在。从税务代理中介机构来看，目前中介机构的服务规范良莠不齐，由于历史原因，税务代理中介机构还未完全走向市场，有些中介机构重收费轻服务，代理人员素质不高，服务态度也不够好。
二、建立不同视角下保护纳税人权益的对策
按照OECD纳税人权利的范本，纳税人享有知情权、申诉权、仅支付正确税额权、隐私权、确定性权利、机密和秘密权等六大方面权利，这六大方面权益得到有效保障的表现，归纳起来可以分为低纳税遵从成本、公平合理的税收负担、自身隐私不受侵犯、维权渠道畅通、自身发展的社会环境良好等方面。因此，可以从五个视角，结合当前我国纳税人权益保护的现状，来系统设计保护权益的对策。
（一）降低税收遵从成本的途径与对策
税收遵从成本是纳税人在遵从税法活动中不得不承担的费用，主要包括办理涉税事务所花费的货币成本、时间成本、心理成本等税外负担。税收遵从成本高不仅不利于提高纳税人遵从度，也是对纳税人仅支付正确税额权、确定性权利等权益的侵害。降低税收遵从成本可以从简化涉税流程、提供便捷信息服务、规范服务形式等方面来进行设计。
1、以强化纳税服务为目的，结合信息化时期信息管税的思路，遵循风险管理理念，按照规范、便利、低成本原则，实施新一轮的税收业务流程再造。在现有征管查流程的基础上，将税源管理的职能向征与查剥离，进一步拓展办税服务厅与稽查环节职能，并在风险管理理念的指导下成立风险信息处理中心。其模式可以设计为办税咨询服务中心、风险信息处理中心、评估稽查中心三个主体税收业务流程。办税咨询服务中心主要承担征收与服务两大功能，风险信息处理中心承担数据收集、存储、分析处理并以风险等级的形式向另外两个中心发布风险应对信息，同时承担部分数据的调查核实职能，评估稽查中心承担评估与稽查两大职能。取消原有的纯管理性措施，改原来税源管理部门的调查核实为前台受理报备、后台登记审批并存储传递给风险信息处理中心，采用风险赋分的形式，进行风险等级评定并向评估稽查中心传递风险信息，将调查核实职能寓于评估稽查之中，从减少税源管理流程节点的角度，来减轻税收遵从的纳税人负担。 2、以信息化为依托，建立办税、咨询服务的便捷快速通道。依托网络，在已经实现网上办税，网上认证、网上抄报税等业务的基础上，逐步拓展推行电子发票、网上审批等办税功能，达到基本实现办税、咨询的足不出户。同时对于地处偏远或者电子办税困难的纳税人，按照便捷、效率的原则，通过实施电子流动车以及参照银行的模式，合理设置24小时自助办税服务厅，方便纳税人办税。
依托网站、电话、移动通讯等信息手段，税前，为纳税人提供公告，查询、咨询、提醒等服务，减少纳税人信息搜寻的货币与时间成本；税中，为纳税人创造条件，让纳税人能够更方便、更准确、更快捷地办理税务登记、纳税申报、缴纳税款等各项涉税事项；税后，为纳税人投诉举报、争议仲裁、损害赔偿提供方便快捷的渠道。
3、以规范服务形式为重点，保障服务程序与内容的规范。通过实施公开办税制度、税法的咨询和宣传制度、首问责任制、限时服务、延时服务、预约服务等制度，来规范服务形式，节约纳税人的办税成本，减少纳税人承担法定税款以外的税收负担。
（二）保障税收负担公平、合理、法定的途径与对策
当前纳税人税收负担不合理主要受法律保障、执法意识以及执法人员的素质等方面的影响，因此可以从这三方面来统筹应对。
1、建立承担合理税收负担的法律保障机制。一是要规范立法。主要是加强税收行政立法机制建设，使纳税服务制度化、程序化和法制化；提高立法质量，提升税收法律法规的级次；实现当前纳税服务行为由职业道德和精神文明范畴向行政行为的转变。二是要规范执法。既要重程序法，又要重实体法；同时，要规范文书的使用，简化征纳手续。三是要规范司法。主要是要建立健全听证、行政复议和诉讼等制度，使之能与其他相关法律相衔接，使救助服务由行政性质发展为司法性质，从而保障纳税人救济权等权益的真正实现。
2、建立公平、公正、依法行政的工作机制。公平公正执法不仅是对违法经营者的打击，也是对守法经营者最好的权益保护，是市场经济公平竞争环境的体现。
首先对内要建立内部的工作规范。要公开管理和执法情况，增进税务人员的法律意识和责任心，保证依法行政。
其次对外要建立外部的公开办税的监督制度。要公开办税流程、核定征收情况、税收处罚情况等内容，强化社会监督。如可以邀请利益相关主体参与定额调整、纳税评估、纳税信用等级评定、稽查选案等具体税收管理事项，推行民主办税和公开办税，维护纳税人陈述权、申辩权等参与性权利；定期组织召开监督评议会议，开展纳税人需求和满意度测评，为纳税人行使监督权创造条件。
第三，要建立并落实执法责任追究机制。按照总局税收执法责任制“两个办法”和“两个范本”的要求，对执法活动的目标、任务、要求、程序、时限等因素以及执法过错的性质、严重程度等情况进行梳理归纳，设置客观的量化标准，为实施责任追究提供依据。同时，要运用信息化技术对税务人员的执法轨迹进行适时监控，实行责任追究。
3、建立促进税务人员素质提高的激励机制。低素质的执法，只会导致乱执法，容易增加纳税人的税收负担。因此税务人员要有较高的政治和业务素质，除了要熟悉基本的政策、法律、法规、工作流程外，还应具备事业心、责任心。应加大学习与培训的力度，健全考核激励机制，积极开展岗位能手评比，形成良好的竞争氛围，打牢为纳税人提供良好服务的素质基础，推进纳税服务质量的不断提高。
此外，还要从税法宣传、保障基层税务机关经费等方面，增强基层税务机关独立依法行政的能力，降低地方对税收执法的干扰。
（三）保护纳税人隐私和商业秘密的途径与对策
1、规范涉税信息的采集、存储和使用。按照总局《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》的要求，合理划分纳税人信息采集范围，对守法纳税人的信息采集坚持从简原则，限制过度信息采集。细化对少数违法纳税人的信息采集，有重点打击其偷骗税行为，并加强与外部门信息的互连互通，逐步推进综合数据共享系统的建设。要做好共享需求分析、把握共享的尺度，业务部门要对系统共享内容进行科学分析、评估，在基本能够满足税收监控需求情况下，提出共享要求，通过限定共享范围来提高员工保护纳税人商业秘密重要性的认识；要理顺共享与保护的关系，把有限共享资料变成管理监控有效资源，克服数据过多共享带来泄密的隐患。
2、完善增强信息系统保密性的管理机制。建立纳税人商业保密和个人隐私专项安全机制。通过对各类信息系统进行整合，合理划分纳税人应保密的数据流和税务机关征收管理的数据流，建立纳税人保密类和税务机关征收类的数据管理机制，保障涉及纳税人商业秘密和个人隐私数据的安全。
加强权限设计管理，利用技术手段合理确定用户应用权限，通过设定用户优先等级，对一部分无须操作用户进行限制利用，减少无关用户浏览，缩小信息传播的渠道。
严格控制涉及纳税人信息的文件操作，在保证不同级别的人员和部门拥有不同权限基础上，要对打印、保存、另存的文件加强授权管理，限制传播渠道。
3、针对热点、高发的涉及纳税人隐私和秘密的犯罪，强化内外协作、实施严厉打击。针对当前车购税、出口退税等方面高发的涉及纳税人隐私和秘密的诈骗或犯罪行为，通过实施内外协作，采取严厉打击措施，并找出信息泄露的源头，增强对涉及纳税人隐私犯罪的威慑力，达到打击一个，威慑一批，完善一系列涉及纳税人商业秘密和隐私的制度。
（四）健全纳税人维权组织体系的途径与对策
1、推动纳税人维权组织的建立。针对当前出现的纳税人维权中心、纳税人行业协会、税收志愿者协会等社会维权组织，作为税务部门，要积极从维权服务的角度，对其实施扶持，尽快使分散、弱小的单个纳税人或分散组织，力量得以壮大，为纳税人权利的争取、扩展和维护提供有力的组织支撑，弥补政府部门提供社会化服务方面的不足。
2、推动发展专业化服务。要积极发挥税务中介作用，税务代理是税收专业化服务的重要内容，是社会化纳税服务体系的有机组成部分，应实现税务机关的专门服务与具有税务代理社会性质的服务有机结合，相互促进。当前，一是要从政策上鼓励中介组织发展，支持纳税人自愿寻求税务代理服务。二是要加强对税务中介机构的监督和指导，使其依法提供服务业务，发挥其在维护纳税人合法权益方面的作用。三要严格税务中介机构的准入关，切实提高税务代理的人员素质，加快税务代理的改革步伐，抓紧把代理机构做大做强。
3、健全纳税人权益保护渠道，建立受理、督办、反馈等机制。整合纳税人权益保护渠道，拓展维权服务空间。做好纳税服务热线、网站建设工作，受理纳税人的举报、投诉和建议；拓展办税服务厅维权服务功能，面对面地为纳税人提供维权服务。同时在办税服务厅设置局长信箱、廉政行风投诉箱和涉税案件举报箱，方便纳税人主张权利。
健全纳税人举报、投诉处理机制，明确维权服务工作流程，拓展现有的监察部门职能，不仅要包含廉政行风问题维权，还要为纳税人业务维权提供帮助，并建立受理、督办、反馈等机制。
（五）优化保护纳税人合法权益社会环境的途径与对策
对于纳税人而言，要进一步加强对纳税人权利意识的教育，以提高其维权意识和维权能力。要广泛深入持久的开展税法宣传，提高纳税人税收法律知识、税收维权意识与税收维权能力。
从税务机关内部来讲，一方面要进一步加强行政监督力度，确保税务机关执法的规范化、透明化；另一方面要进一步完善税务行政救济渠道，发挥税务行政听证制度和复议制度在实践中的作用。
从司法救济角度来看，司法救济是保护纳税人合法权益的最后一道屏障，对于保障和监督税务行政机关依法行使职权，防止或纠正违法的或不当的行政行为起着极其重要的作用。应更加重视税务司法救济制度的完善，进一步加大对纳税人合法权益的保护力度。
三、纳税人权益保护应注意的几个问题
1、正确处理保护纳税人权益与纳税人权利的关系
纳税人权利是纳税人法律上所享有的利益，利益是权利的主要内容，但这并不等于所有的利益都能表现为权利。虽然有的权益暂时还没有上升为合法的权益，但是法制的完善、社会的进步，纳税人的诸多合理与正当权益将通过法律程序上升为权利，即法定的权益。因此，以发展的眼光、从构建和谐税收的角度保护纳税人权益，既要保护纳税人的权利，又要尽力保护纳税人合理的、正当的权益要求。
2、正确处理纳税服务与税收征管之间的关系
纳税服务与税收征管作为税务部门的两项核心业务，两者相互联系、相互依存，必须统筹规划、不可偏废。当前，税务部门出台的一些举措应更多地为纳税人考虑，而不能仅仅从便于管理出发，以切实维护纳税人的权益，真正实现依法管理与优化服务的有机结合。特别是对面广量大的中小企业，税务机关在实施纳税服务时，应该一视同仁，不能因为纳税人经济规模的大小、缴纳税款的多少等因素搞区别对待，甚至限制或取消纳税人应依法享有的纳税服务。
3、正确处理维权与维权服务的关系
一方面，相关税收法律法规明确了纳税人享有的合法权益，税务机关、税务人员作为执法机构和执法者就应当履行这方面的维权义务。另一方面，税务部门和税务人员又不能满足于被动的义务履行，而应将维权充分赋予服务的内涵，即更多的从维权服务的角度考虑问题，这样才能使维护纳税人权益工作更有积极性、主动性，才能使维权工作推陈出新，不断涌现出贴近纳税人意愿、富有实际效果的新举措。
