2004年《基金会管理条例》开放境外基金会在华设立代表机构的登记，是在制度上迈出的最大胆一步，截至2016年“境外法”颁布，十二年间依条例登记的境外基金会代表机构只有29家。同在2004年，上海市民间组织管理局试点将外国商会和境外公益类民间组织登记为民办非企业单位，批准成立了涉外民非如上海日本商工俱乐部和根与芽，并接受民政部委托起草了《涉外社会团体登记管理办法（草案）》。

        2008年云南作为民政部6个社会组织改革创新观察点之一，承担境外民间组织登记观察的试点工作，2009年出台《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》，2010年乐施会等13家境外NGO代表机构首批获得备案。将境外NGO纳入中国社会组织统一登记管理体系的尝试，其时正伴随中国对境外NGO的政治敏感性增强，统一管理体制终未成为正式的法律制度。

        2012年十八大以后，本届政府在国家治理思路上体现了与邓小平时代形成的“摸着石头过河”所不同的特征，其中之一就是立规则、明制度、统一部署。在境外NGO的管理上，2013年十八届三中《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。”

        2014年四中全会以法治为主题，更促动中国进入重要立法的活跃期。在社会组织领域，踌躇十年的慈善立法落地出台，境外NGO同时提上立法日程。

        2014年6月中外媒体报道了中国国安委部署对境外NGO摸底调查，2015年5月《境外非政府组织管理法（草案二审稿）》向社会公开征求意见，2016年4月28日更名为《境外非政府组织境内活动管理法》的法案经全国人大常委会通过颁发，已于今年1月1日正式施行。

        “境外法”的制定出台背景，一方面看到与国家安全不可分割的关切度。草案二审稿与《国家安全法》草案二审稿几乎同步公开征求意见。在“境外法”通过的全国人大新闻发布会上，全国人大常委会法工委副主任张勇坦言“的确有极少数的境外非政府组织企图或者已经做过了危害中国社会稳定和国家安全的事情”，公安部境外非政府组织管理办公室负责人郝云宏也指出对境外NGO的积极作用持欢迎态度，但对“极少数境外非政府组织”从事“损害中国的国家安全、利益和其他违法犯罪的事情”要加强管理。在国家安全视角下对境外NGO加强管理并不是中国独有，越南、印度、俄罗斯、埃及等国都相继出台对境外资金、机构加强管理的法规政策。

        另一方面看，加强国家安全并不一定需要立法为手段。从“三不”政策到明确立法，实际是中国十八大提出现代国家治理和法治建设进程的一个体现。可以认为，“境外法”的制定出台，是国家安全的意图和法治的国家治理思路，二者结合的结果。该法的挑战和机遇亦由此源。

        2016年的最后两个月时间里，“境外法”经过公安部门和政府内部积极的筹备工作后，开始面向社会发布实施信息。

        11月8日、11月30日，公安部分别在上海、广州与部分国家领事馆和境外非政府组织召开通气会，11月28日公安部发布《境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案办事指南》, 12月20日发布《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录（2017）》。

至2017年1月1日“境外法”正式施行之前，三个方面的筹备工作就位：

        1月17日，上海市公安局境外非政府组织管理办公室举行“境外非政府组织驻沪代表机构登记证书颁发仪式”，全国首批6家境外非政府组织代表机构获得登记证书，分别是美国世界健康基金会、香港应善良基金会、美国美中贸易全国委员会、加拿大加中贸易理事会、俄罗斯联邦工商会和印度工业联合会。

        1月19日，广东省首批6家境外非政府组织获准代表机构登记证书，其中广州代表处3家，分别是香港中华总商会、香港中华厂商联合会、台湾贸易中心，香港工业总会深圳代表处等2家，珠海1家。

        1月23日，北京市批准登记境外非政府组织代表机构20家，全部是原有依据2004年《基金会管理条例》在民政部注册登记的境外基金会在华代表机构。

        原注册代表机构一共29家，目前，其中1家香港应善良基金会在上海设立代表处，1家美国世界健康基金会在上海和北京各设立一个代表处，19家在北京设立代表处、由民政部作为业务主管单位，尚未移交者余8家。

        公安部在年前的通气会上曾发布，正会同民政部、国家工商总局研究做好已在这两个部门登记的部分境外非政府组织代表机构的移交工作，目前的登记可以视为是首批移交的结果。

        《境外NGO法》施行第一个月，上海、广东、北京三地首批境外非政府组织代表机构登记一共31家，其中最多的一类共21家是原民政部登记境外基金会代表机构的移交，其余10家全部为经济类工商业协会。国别上涵盖美、英、德、法、瑞士、加拿大、俄罗斯、印度等国家以及香港、台湾地区；业务领域涉及经济、卫生、扶贫、救助、教育、儿童、环保等。

        首批登记的代表机构提示出三个信息：

        回看各省公安厅对境外非政府组织登记管理的准备工作，仅就网上平台而言，截至1月底，在公安部“境外非政府组织办事服务平台”链接的全国31省、市、自治区及新疆生产建设兵团共32个办事服务大厅中，开通境外非政府组织管理办公室或办事服务平台网站、发布了省级业务主管单位名录的15家。

        其中，在业务主管单位信息方面，上海市和北京市在名录之上还公布了各业务主管单位的地址和网站，上海市并公布了市及各区税务局的地址和联系电话，在办事流程方面，广东、四川、河北三省另行发布了省级的办事指南，四川省并制定了登记和备案的两个操作手册称之为1.0版本，其他10家还有：天津、福建、湖北、湖南、江西、广西、陕西、甘肃、海南、安徽，其中除安徽外均有网上办事服务平台的链接。

        设立了专门网站或网页，有网上办事服务平台链接，但未发布省级业务主管单位名录的有3个省，分别是吉林、浙江、西藏。另外14个省的网站链接则尚未开通，其中，山西、辽宁、黑龙江、江苏、河南、宁夏、新疆兵团7个省和地区，将链接指向了省公安厅主页，内蒙古、山东、重庆、贵州、云南、青海、新疆7个省直接显示“暂未开放”。

        从网上办事服务平台看，境外非政府组织登记管理还呈现出一个特征，即高度的统一性。各省虽然设立独立的网站和信息发布平台，网上办事服务窗口实际统一链接到公安部境外非政府组织办事服务平台，全国是统一的平台、统一账号系统、统一网上填报，在预约面递材料时再从下拉菜单选择某省的办事服务大厅。

        一个月法律实施时间过去，相比法案公布之时，逐渐由一些不确定性信息变得明晰起来。首先，是公安部门的服务姿态和政府对法案的重视程度。境外非政府组织管理办公室的服务窗口设置在出入境管理大厅，网上填报和预约是公安部统一的系统，登陆界面写着“欢迎来到中国（Welcome to China）”。与“双重管理”体制下中国社会组织的业务主管单位相比，很多境外非政府组织管理的业务主管单位已经安排了专人，甚至专门的办公室，对接该项职能。

        第二，活动地域不局限于登记地。中国本土社会组织采取分级登记、分级管理原则，一般按照登记层级决定活动地域。境外非政府组织代表机构的登记全部在省厅，公安部只作统筹协调而不具体登记，这样就出现国家部委做业务主管单位、登记注册在省级