——法学专家为开发商少批多占耕地引纠纷开“药方”

一宗由开发商少批多占引发的征地纠纷耗费了大量的行政和司法资源，当地镇政府若隐若现的托底行为似乎又将数年纠纷打了个“死结”。2019年5月，夏家骏、张泗汉、湛中乐、熊文钊四位知名法学专家拍案说法：畅通行政和司法救济渠道，政府依法作为，司法秉公办案，让纠纷止于法律的天平。

(原本美丽安宁的炉中村)

少批多占引爆征地纠纷

盛夏骄阳下的炉中村，让人感到身处炉中的燥热。比天气更加焦躁的，是这里村民内心的激愤。

脚踩着耕地里的建筑垃圾，手指着一人多高仍在疯长的茅草，村民有的用闽南话、有的用普通话，七嘴八舌地讲述着他们人均100余平方米、曾经肥沃的良田怎样变成了撂荒地。

记者注意到，这里的村民在谈到自家耕地面积时，都是以“平方米”为单位，足见该村耕地的严重稀缺。

位于福建省南安市东北部丘陵地带的乐峰镇，人口约5万有余，全镇面积64.4平方公里，罗溪河穿境而过形成肥沃的冲积平原。该镇炉中村有21个自然村，由1600多户人家7000多人组成23个村民小组。镇区所在地是该镇炉中村7、8、9三个自然村水田连片区域“徐内洋”自然村。自1990年年末，这里一直竖立有“基本农田保护区”的牌子。

6年前的2013年3月，福建省政府批准南安市征用该村48.708亩耕地，用途为工矿仓储用地。同年4月18日，南安市政府组织实施征地时，发布的征地方案公告既没有加盖该市政府公章，也没有标明被征收土地位置的坐标拐点，其四至边界为，东至“耕地”，西至“耕地”，南至“道路、水沟”，北至“耕地”，也没标明被征收耕地所在村组。

(左为2013年11月土地原状，右为2019年3月土地现状)

这个四至边界的粗略描述，符合该村第15组的那宗地（中低产冷沁田）。因此，村民怀疑原本向上级报批的是该村15组（土名：后厝自然村）的普通耕地，获省政府批复后“移花接木”占用了该村7、8、9组的菜地和优质稻田（曾经的基本农田保护区）。

面对村民心中的疑惑，没有任何部门和人员以实证予以澄清解释。

村民所述该村第15组的近50亩土地，与该村7、9组进行房地产开发的土地同期被占用，建成面积也大致相当。前者现在建起了“福建康佳家私有限公司”的厂房，与审批的土地用途相符，却长期没有办理土地使用权证；后者建起了商品房住宅小区，即“水韵峰景”17层高的10栋楼房。“水韵峰景”的四至边界，村民在官方发布的“关注乐峰”中看到介绍是：北与乐峰镇政府、乐峰镇派出所相邻，南与忠桥溪为伴，东至镇区桥美桥，西临镇区规划路，项目总用地面积24705平方米，与公告所描述差别明显。

让村民尤为不满的，是开发商涉嫌超面积圈占耕地。截至2015年10月13日，南安市、泉州市、福建省三级国土资源管理部门书面确认，施工企业平整土地超面积圈占30.36亩。村民发布的视频显示，至少有一次多个中队警力被派往征地现场。

所谓“平整土地”，是指把这里的梯田推平，以沙砾和建筑垃圾压覆。上述三级国土资源部门在通报超面积的同时，要求镇里对其恢复原状并复耕。

2016年4月18日，乐峰镇建指挥部一边对上级单位报告“已经复耕”，一边支持开发商继续铲毁该村9组的耕地，摧毁蔬菜庄稼，扩大圈占耕地面积，从而引发双方持续多日的肢体冲突。

村民说，这些超面积圈占的数十亩耕地，从2013年至今一直在运砂土进去，没见运出来。指挥运进沙土的是炉中村原村支书、时任乐峰镇征地指挥部指挥长的潘某发。如今，好好的耕地就这么一直荒芜，但三级国土部门竟然声称已经恢复原状。

村民为保护耕地入狱

2016年4月22日晚上，数十名村民趁着夜色掩护自发来到工地，徒手推倒了开发公司建在争议耕地上的167米围墙，烧毁了一顶价值510元的雨伞布帐篷。事后，有关部门鉴定称，开发商损失数额共20322元，多名村民被带走。村民潘雪奕、潘文大被刑拘。没有参加推倒围墙的村民潘梅章，因为拒绝签订卖地合同、就征地事项上访、探寻真相，也被带走关押。

（村民潘梅章家的承包地上被砂石压覆）

据潘梅章说，他在看守所里每天面对的是如下的说辞：一是他答应不再上访；二是他签字同意全家（含父母亲一户、弟弟一户）四五亩稻田菜地“卖出”。签了字，他就可以被释放。潘梅章拒绝了这些要求，因此一直被关押着。

2017年秋季，法院以故意毁坏财物罪判处潘梅章、潘雪奕有期徒刑一年零七个月，判处潘文大有期徒刑八个月缓刑一年；并判处潘梅章、潘雪奕、潘文大赔偿福建乐嘉地产有限公司经济损失人民币20322元。三名村民均不服判决，拒绝赔偿，并于获释后向人民法院申请再审。但一年多过去了，法院对此未予答复。

2019年5月11日，“福建省南安市乐峰镇炉中村土地征收论证会”在北京举行。与会法律专家，中国政法大学教授夏家骏、国家法官学院教授张泗汉、中央民族大学法学院教授熊文钊、北京大学法学教授湛中乐在查阅了案卷材料后，对该村三名村民因保护耕地而被判刑感到非常震惊。

论证会后形成的近万字的法律专家论证意见书，从事实、证据以及法律适用各方面对该案进行了论证，认为该村三名村民被以“毁坏财物罪”获刑事实不清、证据不足，适用法律错误。

四位专家一致认为，本案“毁坏财物罪”的前提，必须有图纸证明被推倒的围墙是建在开发商的地盘而不是建在村民的地盘，而本案没有这个证据，则该罪名的法律逻辑前提不存在；论证结论确认，该案存在依法再审的事由。

复耕、确权难题

三名村民从诉讼的案卷里复印了有关部门的文件，弄清了事实，知道了有关部门圈地数量、闲置抛荒耕地、拒绝退还耕地的行为涉嫌违法。

当地有关部门先前答复村民时声称，对超面积的耕地已经复耕，仅4.09亩耕地因为已硬化成道路而无法复耕且已经做出处罚。而村民要求的复耕，是把压覆在耕地上的沙砾和建筑垃圾铲除运走，恢复原来同等肥力的耕作层，以便于耕种。目前遍地砂砾和建筑垃圾，哪能算是复耕？

2019年6月10日，记者在南安市自然资源局采访时，请该局提供对耕地复耕验收的原始资料，包括验收人、验收标准、验收流程、结论等。该局先是声称主管、分管人员不在，待后给记者书面回复。记者苦等半月之后，接到该局的书面答复是，没有对此问题的回复。

6月10日，现为乐峰镇政府综治办主任潘荣发受指派接受记者采访时说，复耕是指在以混凝土硬化了地面的情况下，对混凝土予以摧毁铲除，而该村的土地上这些超面积的部分并没有硬化，因此不需要做什么。

据村民讲述，该镇在复耕事务上弄虚作假，欺骗国家土地督察监控机构，采取的“复耕措施”是在残存耕作层的地方种植一些木薯，在被砂砾建筑垃圾压覆的地方撒上苜蓿草种子让草长起来，以便于国家土地监察航拍监控拍到的是绿色，就算完成了复耕。

有村民偷偷告诉记者，镇里之所以对复耕消极应付，是因为该宗土地已经被“收储”，以便于以“空闲地”上报，等获得批准就可以顺利卖给开发商了。

这里非法圈占的土地，到底有多少面积呢？

2018年5月4日，针对该村多户村民要求办理新版耕地承包权证，南安市农业局书面答复说，乐峰镇镇区建设土地170亩“已经被征收”、被收储，因此不能为村民确权。

按这个信息计算，这里的建设用地，除了48.708亩经过合法审批之外，其余120多亩土地均为非法圈占、非法使用、非法撂荒闲置。

采访中，泉州市自然资源局执法监察支队直属大队庄姓大队长称，多平整的土地，即使退也是退给村委会，而不是退还给农户。

对此，法律专家给村民解释：首先，农村土地所有权归农民集体所有，并不是归村委会所有，村委会只是一种农民集体的服务机构，不是农民集体本身，这是法律层面；在事实层面，这里土地是以“组（自然村）”为单位的所有权，而不是以“村”为单位，“村”在这里仅是一种社区治理单位而不是所有权主体。其次，每户的土地承包权是一种物权，这种权利具有排他性。根据《物权法》第130条、131条的明文规定，村集体没有权利调整土地、收回土地，地方政府更没有权力在未经农地转用和征收审批的情况下收储土地。现在，耕地被砂砾建筑垃圾压覆，必须恢复原状、归还村民复耕、依法确权。

2019年6月10日，记者通过南安市委宣传部联系采访该市有关领导和职能部门，提交了村民投诉材料副本和采访提纲，特别是针对村民怀疑的征地前“弄虚作假”获批后“移花接木”应该予以解释澄清。

在延迟多日之后，南安市自然资源局给本社的书面回复中，仍然对该房地产开发项目征地申报时的地理坐标拐点不予提供。回复仅确认占用该村15组土地的康佳家具公司没有土地使用证，已对其进行了处罚。

村民期待公益诉讼能讨回耕地

村民强烈要求对他们被侵占毁坏的土地恢复原状，修复被破坏的水利设施。专家给出建议：解决村民耕地资源被破坏问题，目前有了一条新的法律途径，就是申请人民检察院提起公益诉讼。

据施行的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”

专家表示，炉中村7组、9组的村民认为自己的集体经济组织耕地资源被非法破坏，相关企业少批多占不当得利，相关职能部门不作为、乱作为，可以向南安市人民检察院举报，请求人民检察院依法调查并提起公益诉讼，包括公益民事诉讼和公益行政诉讼。

由于“人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责”能解决村民自己无法取证、举证不能的问题；同时，根据“民事行政检察部门在办理行政公益诉讼案件过程中，发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索的，应当及时移送职务犯罪侦查部门；发现其他刑事犯罪线索的，应当及时移送侦查监督部门”的规定，当地村民可以避免发生群体性的肢体冲突、反复上访或者越级上访被视为危害社会稳定。若检察机关受到干预不能履行职责，则可以依据《监察法》的规定排除干预。

截至记者发稿前，当地传来消息：村委会催促尚未领取补偿费用的村民尽快前往领取。该村仍有部分村民拒绝领取。对于复耕、纠错、为村民承包地确权的进展会怎样？本刊将继续关注。

来源：《法律与生活》半月刊2019年8月下半月期

http://www.falvyushenghuo.com/html/2019/dujia_0815/46930.html