在北方冰封雪飘的季节，祖国西南边陲的云南省开远市仍是一派生机盎然。最近，乐白道街道办事处旧寨社区有48户居民心情极好，他们将告别老旧村宅，搬进别墅式的同心小区。这个小区能够批准兴建，是开远市探索跨村组有偿流转宅基地的成果，而旧寨居民能够共享这一改革红利，也正是由于开远市被列为第一批全国农村改革试验区的机遇。
三年多来，开远以“创新农村社会管理和公共服务”为主题的改革，打通了城乡公共资源互流机制，创新公共服务均等供给机制，从政策上基本消除城乡二元结构差异。与第一批其他23个试验区，特别是承担城乡一体化改革试验任务的试点相比，开远市的改革试验还有一个突出特点：虽以城乡公共服务和社会管理为改革主题，但将改革纳入到经济社会发展大局中通盘考虑，将目标指向城乡二元结构破除的更高层面、更深层次。在内容上除了户籍制度改革、农村社区化、公共服务均等化等“规定动作”，还从改革的系统性角度考虑增加了农村产权和农村金融等“自选动作”。
因此，开远的改革探索所辐射的经验对于推动城乡一体化发展更加具有全国性、全局性的借鉴意义。当我们聚焦城乡一体化改革话题时，将镜头摇向那个西南边陲的城市，记录下它几年来试验包括试错的历程，就显得很有必要。
户籍之变：同权同利才能自由迁徙
旧寨社区现有1100多户、4200口人，来自之前7个村民小组，他们能够“一夜”之间整村转户入城，得益于在成为试验区之前、开远已经在云南省率先实施的户籍管理制度改革。按照“鼓励进城、自由下乡”的基本思路，开远制定了关于户籍管理制度改革的实施意见及相应配套细则。在全市取消农业户口、非农业户口性质划分，按照公民经常居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”。在城市居住的划分为城镇居民，在农村居住的划分为农村居民，从根子上消除城乡“身份歧视”。
“封闭运行，先行先试”，成为改革试验区给了开远更大的制度突破力度和探索空间。户籍制度改革之后，转户入城的居民，可以享受城镇教育相关政策、城镇居民最低生活保障政策、社会保险相关政策、连续的计划生育政策及住房保障有关政策，而其在农村的土地承包经营权、宅基地使用权保持不变，农村林权制度政策和集体资产产权保持不变。而城镇居民转户下乡，不鼓励不限制，下乡后不能享受经济组织的特定权利，只能享受农村基本公共服务。
这些政策措施的出台，为农民进城消除了制度障碍，开通了便捷通道。截至今年6月底，全市累计办理“农转城”手续60346人，城镇居民转入农村330人，城镇化率达73.26%，在我国西部地区处于较高水平。
当然，户籍管理制度改革不是简单地变换一下城乡居民的身份，权利的平等问题不解决，所有的身份置换都没有意义。在保留农民入城后几项原有权利不变的基础上，开远基本实现了城乡基础设施建设一体化和城乡基本公共服务均等化，通过增添社保、教育、就业、住房、医疗等待遇政策，统一就业、抚恤、资助、救助等补贴标准，促进并保障了城乡居民自由迁徙的选择权利。
羊街乡古城村委会黑泥地社区是由一个村民小组独立而成的，全体208户已经整体转为城镇户口。在社区党总支书记钱保兴看来，真正的城镇化不应只是户籍的城镇化，“农民以前找关系批城镇户口，不是因为城镇户口多好，而是依附在上面的福利太多，市里做过统计，至少有40多项。通过改革，这些福利我们基本也都有了，还有谁在乎叫什么户口呢。”
城乡间像隔着大坝，两侧水位相差大，开了户籍这个闸门，猛然下泄可能造成灾难性后果；要通过户籍制度改革，实现同权同利，公共服务均等化，水位拉平了，即使拆了大坝，中间也会形成一个漩涡，两侧的水自然会自由流动、相互融合。对于城乡一体化改革，开远市统筹城乡办公室主任李剑伟给出了一个非常形象的比喻。
要实现同权同利，首先在“钱从哪里来”这个财政投入问题上就必须平等。开远建立起城乡基本平等的公共财政分配体系，对农村的投入从十年前1.84亿元增加到去年的16.11亿元，增长8.8倍；同期农村投入占总支出的比重从35%提高到49.7%；2006年以来对农村的总投入占公共财政总投入的47.3%，基本实现了城乡“平分秋色”。
“现在我们逐渐在还城市欠农村的债，未来的城乡间一定是要素自由流动，居民同权同利。城市让农村更美好，乡村让城市更向往；有的人喜欢住在繁华的城市，有的人喜欢住在安静的农村，当人们能够按照兴趣来选择，能够没有顾虑抬腿就走的时候，所谓自由迁徙才算真正实现。”李剑伟说。
治理之变：职能分离才可明晰主体
在黑泥地社区服务中心的门口，一块标有“红河州开远市黑泥地农业开发股份有限公司”的牌子引起了记者的注意。钱保兴介绍说，去年4月份，抓住市里开展农村社区化改革的契机，挂牌成立了开发公司，引进资本技术，委托流转土地，解决了传统耕作方式收益低和土地出租后劳动力转移的问题。
钱保兴所说的农村社区化改革，是开远市为了打破长期存在的农村公共服务“自给化”困境，而进行的城乡社会管理一体化改革，同时也是就地城镇化的实现路径。
职能分离，才能明晰主体。首先，开远按照城市社区的理念改造农村，把农村的职能分为三类：一类是公共职能，这是政府必须承担的；二类是经济职能，包括农村各种成份的经济组织；三类是自治职能。随后，按照“因地制宜、规模适度、有力发展、便于服务”的原则，结合地域相邻、习俗相近、产业相连的实际，通过“多村一社区”和“一村一社区”模式，建设新型农村社区，实现就地城镇化。
对于公共职能部分，开远引入城市社区管理的理念与经验，将59 项公共服务延伸到农村社区，在各乡镇设立“为民服务中心”，推行全职社区干部8小时窗口值班、办事代理制、流动上门服务等新的工作模式。“以前，农村的公共职能都是‘自给化’，人民道路人民修，人民教育人民办，实际上是推卸政府责任、增加人民负担，我们开远已经结束了这样的历史。”李剑伟说。
问起社区与原来村子的区别，“老村官”普定红说，村的职能复杂多样，管的多，而社区更多是服务。“现在市里、镇里都把职能下放，过去老百姓要往‘上’跑的事，现在大多都可以在社区中心办或者我们代办；以前是老百姓自己跑，现在是我们帮老百姓跑，每年要办理的如结婚、生育、老年补贴等各种事项不下四五百次。”
在完成集体资产清产核算的基础上，开远试点组建和完善独立于社区“两委”之外的新型农村合作经济组织和股份有限公司，来完成社区的经济职能，壮大集体实力。黑泥地农业开发股份有限公司就是这一试点的产物。“现在，公司已经成功委托流转土地1800多亩，每亩地租1600元。” 钱保兴说：“搞公司也是为了在流转土地中提高话语权，我们把沟渠、水泵、机耕路等这些基础设施折算成耕地，在三家流转我们土地的公司占有股份，相当于他们使用基础设施的使用费，这就有了集体积累，可以拿来做公益事业，不用干什么事儿都得让农民集资，向上面伸手。”
事儿都需要人来做，激励机制十分重要。为调动基层干部积极性，开远健全完善村居干部岗位补贴动态增长机制，全面提高村（社）干部待遇，达到市公务员平均水平。同时建立农村社区公共事务经费保障管理机制，每年给予每个村委会不低于7万元的公共事务管理经费和5000元教育培训经费，给予每个社区5万元工作经费和5000元教育培训经费。
“‘就地城镇化’不能只是盖房子，封顶、验收、住进去就完事了，而农村公共服务还是‘自给自足’。过去讲新农村建设一大难题就是主体不明，开远的‘三大主体论’，比较成功地破解了乡村治理的核心难点。”云南省农业厅政策法规处处长胡汉傈说，此举改变了过去农民作为“单一主体”、样样事情都要农民自己干的做法，农民群众、集体组织、党委政府三大主体各司其职，协调配合，激发了强大活力，引爆了巨大能量，改变了农村面貌，改善了农民生产生活条件。
产权之变：激活要素才有内生动力
30多年前，赋予农民自主生产经营权的政策调整，彻底激活了死气沉沉的农村生产力，激发了内生动力，实现了中国农业持续发展；当前，深化农村改革，核心仍然是寻找内生动力。“解放生产力其中最根本的就是要激活各种生产要素，开远的改革就是要把农村的要素市场化，把农村的产权、农民的产权还权于民，真正激发内生动力。”李剑伟说。
2011 年以来，从加强顶层设计入手，开远为健全农村要素市场提供了制度保障。在重点做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的同时，“多权同确”，同步推进农村集体建设用地、宅基地使用权、农村居民房屋所有权、经济林木（果）权、水面养殖权、小型水利设施承包权等确权登记颁证工作。
在确权基础上，开远试点探索农村居民房屋和宅基地使用权流转，而且在包括同心社区在内的4个村探索农村宅基地使用权片区内流转，打破过去村组，甚至是村域概念，实现资源的整合利用。同心社区就是在流转的山坡地上建设的现代化小区，48栋“小洋楼”的所有者分布在7个村民小组中，社区挨家挨户到有分户需求的村民中实地调查，只要真正符合条件就可以申请。每户建筑面积225平米，除去社区各类补贴，只需交纳38万元就能实现就近城镇化。
基层有了迫切的要素流动需求，开远市适时成立了全省首家县级产权交易平台——开远城乡产权交易服务中心，这是一家真正由企业运作的市场主体。“中心有一定前瞻性，一是先立起来，等着承接政府转移给市场的功能，迟早政府不能既当裁判员又当运动员；二是基于城乡同权同利，城市、乡村产权交易业务公司都有，工作重点在城乡衔接上。”公司副总经理吴颇说。截至6月底，全市规范和签订土地流转合同3903份，流转土地9.8万亩，占总面积的41%。通过土地确权和流转，农民把资源变资本，最终变资产，增加了财产性收入。
人是最活跃的要素。开远通过送人才、送土地、送资金、送项目、送房子、送服务、送荣誉“七送”政策，鼓励各类新型农业经营主体发展。记者在大庄回族乡遇到了中壹蔬菜种植专业合作社理事长王中壹，他从最开始种菜、贩菜到现在流转了 2600亩地种植绿色蔬菜，长期雇佣140多个劳动力，他种的菜“喝的是矿泉水、施的是农家肥”，采用生物手段防治病虫，老王已将优质蔬菜卖到英国、泰国和香港等地。
开远市农业局局长何明说，产权制度改革也撬动了农村金融改革，有了产权交易流转服务平台和农村融资抵押担保机制后，金融输血功能就强大起来了。2011年至今年6月底，全市共办理农村“三权”抵（质）押贷款1360笔，累计贷款额8.5亿元。
诚然，城乡一体化改革的步伐、内容和方式，需要充分考虑各地区的经济实力和资源禀赋，开远市改革试验的一些具体模式和做法也许并不具备唯一性和排他性，但其中统筹设计、协同推进城乡一体化的改革理念和经验，完全能够为全国不同地方学习吸纳。
正如采访结束时李剑伟说的那样，统筹城乡具有整体性、系统性、联动性、协同性，用农村的话讲叫“按下背锅两头翘，按下葫芦浮起瓢”，既要靠政策创设，靠行政推动，更要靠内生动力。“好比车没油了，大家都来帮忙推车，车子是动了，但它没加上油还是跑不远跑不快，因为没解决内生动力问题；政府给加上油，指好道，车子跑起来了，大家就要各归各位了，其他问题就交给基层创造来解决。”
